文/孫有蓉
澎湖發展觀光博弈、設置博弈特區的公民投票已經如火如荼地展開準備，地方政府主辦三十六場說明會，預計今年就舉行澎湖縣公投，並打算在民國102年啟用澎湖博弈特區。觀察近幾年出現有公投爭議的案例與國家推行的公投案例，發現其中規則多變，讓人無法理解「公民投票」為何限制繁雜到無法理出其中的原則依歸。舉例來說，決定澎湖縣是否設置博弈特區已發展觀光博弈所依循的公投法並非所謂「公民投票法」，而是在離島建設條例修正草案所新通過的博弈條款內所修訂的公民投票辦法。這樣的投票辦法通過門檻比公投法所制定的門檻相對低很多，使人對於離島發展博弈特區公民投票的特殊性何在，為何遵循的法律依據為另外增修的條款。另外，前陣子對於核廢料是否放至於澎湖一案的公民投票，與設置博弈特區一樣，其涉及地方利益，此案卻以台灣全體公民為投票對象進行投票。而最近充滿爭議的兩岸經濟合作架構協議（ＥＣＦＡ），不僅涉及全台灣經濟型態，更涉及台灣與中國大陸之間關係的調整。ＥＣＦＡ不僅不需要通過立法院，更在學者提出公投需要時，被陸委會主委賴幸媛駁回。
而在這些公投的案例中，政府不但任意對公投辦法增訂與修改，公民投票的選項本身也由政府一手推動。公投案中，沒有討論空間、沒有異議、沒有其他意見，全民在公投的執行下跟著政令走，公投似乎成為達成中央或地方政府達成目標的手段，而與「公民」脫節。
台灣的公民投票
民主國家旨在保障公民參政的權利，這種權利又可分為兩類：消極的選舉、投票權與積極的創制、複決權。台灣直到近年才開始對於創制、複決權有所討論與行動，而公民投票，就是執行公民創制、複決權的相關法源依據與辦法。所謂的創制權與複決權，就是提供人民擁有參與制定法律與同意或否決某些法條的權利，基本上帶回民主精神，就是要這個國家的人民決定這個國家的公領域和個人之間的交互關係，其中亦隱含了自治的原始精神。
公投法最初為立法委員蔡同榮在1993年提案，此提案公投法內容包涵「不設限條款」，允許人民就主權、領土、國號、國旗國歌等進行公投，但這部公投法最終沒有通過。在幾次的政黨協調後，最後，立法院所通過的版本為：
適用範圍：（1）法律複決、立法原則創制（2）重大政策複決創制（3）憲法修正案複決；
提案權：（1）行政機關不得借用任何形式對各項議題辦理或委託辦理公投事項（2）公民提案時應最近一次總統副總統選舉人均數千分之五以上……連署人數應達百分之五以上；
審議機關：由公民投票審議委員會為之……委員會委員21人，任期三年，由各政黨依立法院各黨席次按比例推薦，送交主管機關提請總統任命之。
在這個版本中，公民提案成立的門檻很高，而台灣公民普遍對於自己權利意識不足，導致從外在看來，公投往往為政府所提案，以一種上對下的方式出現，成為一種證成政府行為合法性的手段。在這種狀況下，民意只在數字上反映，而「積極參與」的意義完全被弭平，使「公」投只具有官方意見，而完全不讓「私」人意見有所展現。
程序正義問題？
這些官方主導的公投，看似沒有正當的程序來限制官方在公投上操作的任意性。因此，為了要求政府的程序正義、使其對公投的操作具有合法性，我們應該制定新的法條或者新的機構，用來制定在各種情況下該如何進行公投程序或者不需公投？若是落在這樣的討論脈絡上，我們將發現這個法條或者機關本身的合法性又成為下一個問題。而不斷以法條或者機關來證成其合法性，似乎只是落得無限倒退的窘境或者一個不要求證成合法性的停損點。
由此可見，制定法條或者成立機關不應是面對台灣公投問題的態度。根本上，面對公投成為政策，甚至政治操作、利益分配的手段，有待台灣「市民社會」的養成，在國民所擁有的參政權上形成更內化的共同意識，問題才能有所改善。「民主內化（深化）」看似空泛，而要求程序正義vs內化參政權意識的二分解決方法也過於粗糙。事實上，公投法的制定本身就作為程序與精神的中介，一套在實質上對人民友善的公投法，能夠在選舉之外，給予約束政府與深化公民參政新的可能性。反之，一套將分殊公民意見斥之為私人意見，並以此加以排除在外的公投法，反而無法在「民意」上長出「共同意見」，使公投法淪為政府政策的操作工具。在這不友善的公投法下，其執行與運作將面對與公投法的立法目的相互背離。
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