◎ 陳磬揚
在都發局2016年二月公布的8+2旗艦計畫簡介文件中，嘉禾新村的防災公園計畫名列其中，但直至九月，仍不見該計畫的任何文件。在九月八日查詢都發局的網站時，該連結導向的文件已被更新，而「水源營區防災型公辦都更」已被「華光社區公辦都更」取代。縱然公辦都更已暫時與嘉禾新村無繫，卻可由此窺見公辦都更制度鞭長莫及、無以施力之處。
都市更新程序與都市計畫
2014年3月22日，台北市政府根據都更條例第九條，公布《臺北市公辦都市更新實施辦法》，直指都更條例實行以來，「都市更新」無從提升至都市計劃尺度下而真正改變老舊區域的都市環境，只形同小範圍都更區域內的「住宅重建」的亂象。但都市更新的制度附屬於都市計畫區的框架下，與都市計畫法的關係又是什麼？
制度面而言，都市計畫的性質為「土地使用分區的分配、限制」，而都市更新則是對計畫區內建築物的重建、整建或維護行為，因此需符合都市計畫的限制。但都市計畫的使用分區劃定並非完全硬性而不能變更，都市更新計畫若改變土地用途或因容積超出既有使用分區的限制，則可對都市計畫之細部計畫或主計畫修改，進入都市計畫法框架進行公開展示、審查步驟；反之，若無更動既有的都市計畫使用分區，則該都更案只需透過委員會審議，不受都計法限制[1]。
都市更新的步驟，首先需由政府或更新範圍內之土地、房屋所有權人推動，舉辦公聽會並提出都更事業概要，並自行組織更新團體或委託事業單位為實施者，隨後提出都市更新事業計畫。大多數情況下都會委由擁有專業人力、法律、資金等資源的事業機構，即一般所謂的建商擔任實施者[2]，甚至整個都更案都是由窺見開發契機的建商發起、引導住戶提案、加入連署。事業計畫提出後，其通過與否即透過所有權人的多數同意決定，隨後進行權利變換、徵收、區段徵收、市地重劃等步驟。都市更新常見的爭議多隱藏於這些財產轉移途徑的細節差異。[3]
政府主導的整體規劃
「都市更新案多由民間主導開發，面臨自劃更新單元面積小、缺乏公益性及計畫指導……政府角色應……轉為主動投入更新規劃及開發，引導全市各區之更新發展，以達到大規模都市再生效果」[4]。民辦都更長期有此現象的原因，不外乎產權分割較瑣碎、建商主導較多等原因，以至於達不到都計尺度的所期許的「都市再生」。台灣習以數棟建物，而非街廓全面規劃來操作都更的現象，亦可歸因於目前的民辦都更多以房產價值的利益為考量，或單純考慮拆除重建後房屋本身居住品質的提升。公共設施的提升、都市發展能量的改變，此類尺度較大，卻在私有產權的壁壘中缺乏明確共量指標的效益，相對不被重視。
除了上述私辦都更經常受到的批評外，社區的組成也影響影響了在都更制度下的能動性。能提案、「同意」都更的社區，多需具有足夠的社會文化資本，才能對未來的居住環境有所想像，或在公共領域的決策上發揮足夠的影響力。然而聚集弱勢者的都市社區，居民對政府決策的無心關注甚至恐懼疏離，往往缺乏這些資本。都市邊緣的社區多租戶而流動性高的特性，以及整建住宅、公寓的空間型態，在人和空間層次上阻絕了社區網絡的形成，居民的凝聚力甚至較平房為主的非正式住居為薄弱。
對應前述的困境，北市府的說法和8+2旗艦計畫，確實指向了整體規劃的方向如西區門戶，或介入了實有需求但缺乏民眾自發力的社區如蘭州整宅，提供了改變整區域都市紋理的契機，帶動「都市再生」符合城市發展的期待；並不再以單棟建物的增值利益、居住品質為出發點，讓都更的效益擴及原本不易推動之處。但將視角越過作為「旗艦」的8+2計畫，隨後將動工的22+N計畫（具潛力及民間自提22+N處公辦都更基地）或未來更多的案件，回歸制度面的檢視仍不可忽略。
公辦都更的革新與困境
公辦都更的推行，使以往被視為利害關係人之間的私法問題，得以被公共化而提升為市政議題的討論層次。相較既有的民辦都更，只有房屋所有權人有對都更內容施力的可能，提案主導的住戶和實施者亦無須負政治責任。公辦都更將使非產權人、非利害關係人都能透過監督市政的途徑檢視、質疑都更方案。公開估價[5]機制也是一處正面的變革，將原有應由實施者委託專業估價者的規定[6]，修改為由都發局委託，並建立「公開」估價條件。
除了較具主導性的全程型計畫如西區門戶計畫之外，半程型（民辦轉軌公辦）實為讓事業計畫尚未經核定而實施者退出的民辦都更案，在取得同意透過公權力與政府資源輔導其施行，後由政府重新徵求實施者[7]。政府並無法實質改變都更計畫案的內容，也就無法達成市府所言的，提升公共性、加強整體規劃的目標。代拆型更在本條例公布之初即遭到強烈批判，對立法者角度而言，此制是介入原先有所窒礙的民辦都更案，使其順利推行。然而對於有正當性爭議的民辦案件，此制度實與都市更新條例中，同樣極具爭議的代拆條款[8]合流，替實施者另闢後路，政府的公權力成為實施者的打手，使其得以規避未取得拆除合意的責任，只徒增「臺北市都市更新及爭議處理審議會得成立專案小組」的規定而已。[9]
除了居民在開發過程中的協商能動性受限之外，即使是全程型由政府主導的案件，因欠缺足以完成整個開發程序的政府部門，建商仍然是委託實施者的唯一選項，社區公共討論的效果實屬有限。因此，計畫中必須提供建商可獲利的區域（如商業空間），來包裹政府欲提供公益性的區域（如公共設施、社會住宅），做為建商投標的誘因。以紹興社區為例，都更計畫圖上除了台大的教學空間外，也劃設了可供醫療產業、旅館業的區域。即使都更案由政府提出，在現況仍難脫離建商的利益導向模式。
此外，對於前述實施仍難脫離建商開發的模式、多數同意制度的問題，甚至推及一般徵收、區段徵收、市地重劃制度等都更推行中常用的必要手段，公辦都更實施辦法並無提出制度層面的創舉，只是更明確化規範了都更條例中關於政府主導的部分，仍在都更條例的框架內。對於私辦都更以來，公共利益想像的分歧、不同住戶身分的房產利益的衝突等既有的本質性問題也未必能解決。以南機場的爭議為例，就面臨了社區公共空間與可供建築用地的衝突。市政府計畫欲將忠義國小廢校，改建為原居民的中繼住宅，但該校的公共服務、社區照顧機能網絡已完整建立，且學校也與南機場社區建立深厚連結。市府的介入，仍未解決開發者習慣以土地利用價值為優先的思考模式，未徹底貼近社區真正的公共需求。
誰的公辦都更？
回頭檢視北市府提出8+2計畫的時空背景，此計畫有相當的宣示性質，若能順利完成，也將是柯市府任內的里程碑，並能拓展至後續的22+N。因此，嘉禾新村龐雜的產權爭議、非典型的開發角力，造成了極大的推行困難。反觀華光，上方居民早已被迫遷，基地上也早已夷平房屋，成為實施者眼中極易動手的素地。同樣對政策推行的迫切，也在紹興社區發酵。都更成為「政策」，是一把雙面刃，政府有其兌現支票的急迫性，其推行過程更沒有延宕的空間。然而非正式住區的改建與拆遷，協調原住戶的漫長過程、中繼方案的妥善選擇、居民對未來居住方案的參與討論，都被開發的腳步聲所催逼。
在公辦都更的理念中，對私辦都更僅限於「房屋更新」而缺乏公共性的現象做了反思，也期許藉由公部門的規劃，能做出提升生活品質（增設公共設施、開放空間、綠地）、增進都市發展（重整交通動線、創造新的商業空間）等宣稱具有外部效益的規劃。但公共性究竟是符合誰的都市想像？城市藍圖下有誰被犧牲？「華爾街」、「六本木」這類畫大餅式的名號，又與都市既有的社會網絡有何連結？公辦都更的願景，未必就能照顧難以在私辦都更中常遭漠視的文化權與居住權益。在產權制度與土地利益前，不符發展利益連結的價值仍顯脆弱。
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[1] 都市更新條例第七、八條
[2] 都市更新條例第九、十、十九條
[3] 都市更新條例第二十二、二十五、二十五之一條
[4] 臺北市政府公辦都更實施辦法前言
[5] 臺北市公辦都市更新實施辦法第十三條
[6] 都市更新權利變換實施辦法第六條
[7] 臺北市公辦都市更新實施辦法第十五條
[8] 都市更新條例第三十六條
[9]
「1.【全程型】即由政府主導大規模地區都市更新的標準作業程序(SOP)，包含大區塊型-公辦都更8+2旗艦計畫及基地型-具潛力及民間提案計畫。（例：西區門戶計畫、蘭州斯文里整宅）
2.【半程型】即基於公共利益、公共安全、緊急危難處理等要件，包含民辦都更案件如遭遇有無法推展的情勢，得申請由市政府受理轉軌為公辦之機制。（例：南機場整宅一二三期、士林基河路文林路沿線）
3.【諮詢輔導型】即輔導海砂屋等災損建物都更重建。
4.【代拆型】即針對民辦都更已取得拆除執照而有拆除困難案件，由市府成立專案小組進行協調與評估，作為都市更新條例第36條規定執行參考依據，以恢復民間對都市更新之信心。」
「《臺北市公辦都市更新實施辦法》今日市政會議通過，並預計3月底公告實施」，臺北市都市更新處新聞稿，2016年3月22日。