◎陳磬揚
2015年2月6日，中科擴廠案環評通過，公民團體一片譁然並在後續發動多次遊行抗爭。一年後的現在，擴廠工地的繁忙景象與已見雛型的龐大建築，卻像是對一路以來對抗開發的所有努力，拋下冷冷的反諷。此案中公民團體的失敗也引人思考：如何在區域計畫上施力，改變土地利用的管制？走過艱困終於通過的《國土計畫法》，又能帶給我們什麼轉機？
公民團體的困境與出路
從中科擴廠案，水資源保育聯盟的陳椒華談及自己長期在環評戰場中的經驗。阻擋環評的過程，需要閱讀環評書以克服專業水平的落差，並引入各種團體參與，從第一階段的專案小組會議開始不斷追蹤，才能取得主導權，推動進入較為嚴謹，有民眾參與的二階環評。然而，面對散布各地的開發案，並非所有的團體都能投資如此心力，在國內公民團體與政治資源集中北部的狀況下，地方的開發議題，能見度均屬弱勢。
環保署在針對環評制度的檢討中提到，環評的初衷並非作為具有否決權的行政處分。不是以環評來否決開發案，而是由主管機關針對開發效益、環境影響及社會公益綜合考量後，決定應否核可[註一]現況的環境評估，是開發審查中最能實現民眾參與並擁有關鍵否決權力的程序，但環評作為各式議題混雜的戰場，無形中也把環境之外，其他事務的決定權交由環評委員與閉門的投票程序。
綜觀以上的種種不利因素，再加上中科擴廠案在環評已通過的情況下，持續開發實為於法有據，公民團體此時的施力效果有限。對此，大肚山學會的吳金樹認為，國土計畫是土地正義的最上游，用法制的方式阻擋工業開發，才能免於一次次開發案不間斷的壓力。因此，各開發案上位的區域計畫與國土計畫，即成為環保團體與政府開發策略的新戰場。
區域計畫作為新戰場
台灣北、中、南、東部區域計劃，自1982至84年公告後，經歷一次通盤檢討與一次變更（因應莫拉克風災）後，於2013年提出第二次通盤檢討草案。在此草案中，內政部為配合未來國土計畫法草案的架構，建立全國與直轄市＼縣市的二層級體系，以取代原先北、中、南、東的分區體系，並以2026年為目標年期。同年公告實施全國區域計畫作為最上位計畫，各直轄市、縣市也著手開始規劃各地的使用方式。直轄市＼縣市區域計畫下又分為都市＼非都市土地，其中僅非都市土地有完整的使用分區，都市土地則直接由都市計畫法管制，不受任何土地使用規劃的約束。歷經以上的制度變更，現行全國、縣市、都市計畫的三層級體系依然問題重重。
全國區域計畫從2013年公告實施以來，對開發、變更地目的管制太過寬鬆的問題引起水資源保育聯盟等團體關注。《國土計畫法》在2015年12月18日三讀通過後，除了台中、新北之外，各縣市的區域計畫都暫停送審，待日後直接新訂國土計畫。台中市區域計畫已在去年12月6日審議通過並送抵內政部。當時的委員會決議「後續仍秉持開放態度，持續與公民團體交換意見，相關建言將供內政部區域計畫委員會委員審議參考」，辦理區域計畫公民圓桌會議。民間團體也要求都發局應於六月區域計畫送件期限前，針對不同主題舉辦六場會議。但另一方面，市府「先送審再開會」的做法也受到質疑。
非都市土地的悲歌
台灣總人口與工作人口皆已進入穩定下降階段，現有都市計畫區之計畫人口，已超出現況人口之34%[註二]，應無繼續開發的必要。但城市衰敗[註三]的現象與重劃區高房價的斥力，造成某些區域空房率高、甚至人口外移的現象；多處鄉街計畫的人口達成率[註四]也不如預期[註五]。整體而言，都市計畫的人口分配效果有限。2013年版的全國區域計畫中，雖對新訂或擴大都市計畫有所限制，但對於發展飽和區域，於法仍有持續擴張的空間。工業用地方面，台中市2015年之二級產業用地計畫面積為3,211公頃，2021年推估的用地需求為4,098公頃，2026年為4,430公頃，二級產業用地看似尚有增劃之需要。[註六]但都發局的資料卻顯示，僅都市計畫區內（不包含非都市土地）就有889公頃的閒置工業區[註七]，若將其釋出轉用，將能填補相當比例的用地空缺，甚至在2021年之前都不致飽和。
非都市土地不斷地以「人口飽和」、「工業發展需要」的理由被圈地，卻從來沒有檢討既有都市土地、工業區的閒置問題。不願以較高價格租用工業區土地的非登記工廠和無法負擔新設住宅區的人口，繼續遊走於集約發展的規劃之外，持續向都市外圍蔓延。農業＼非都市土地就持續被變更地目的手段鯨吞，或被田野間「就地合法」的工廠蠶食、戕害。即使檢討解編閒置的都市、工業用地，開發對土地的傷害也已造成。缺乏足夠發展能量支撐的都市，終將在向外圈地的過程中，讓內部的空隙持續擴大而成空城處處。
國土計畫的漫漫長路
《國土計畫法》訂定「國土保育」、「海洋資源」、「農業發展」、「城鄉發展」四大分區的框架，除通盤檢討外不能個案變更土地分區。都市計畫的擴張也將限縮於「城鄉發展」區內，可避免現況下都市土地不斷向外侵蝕的狀況。但《國土法》要公布一年後才施行，公告全國國土計畫、公告實施直轄市縣市國土計畫、公告國土功能分區等進程皆須各相隔兩年，總計需時六至七年。[註八]在等待法案通過的期間，仍可預見接踵而至的開發案。
公民團體反對工業開發的抗爭，從過去在各地分頭苦戰的態勢，逐漸將戰場延伸到國土計畫而有了共同施力的平台。《國土法》嚴密的保護機制是運動的轉機；但作為全新的制度，政府與民間知識水平的不對等也可能是危機。不論是未來的公民參與，或是可能趕在新制上路前的開發闖關，都需要公民的持續關注。
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[註一]〈環境影響評估制度檢討〉，行政院環境保護署，2014.08.26。http://goo.gl/P5qNMO。
[註二]《全國區域計畫》p.56，內政部，2013.10。http://goo.gl/30vHcH。
[註三]當都市環境品質惡化、居民生活品質下降，於是都市的推力漸強，進而產生郊區化、逆都市化的現象，在多數為中產階級及經濟較好的家庭外移後，原本的市中心可能產生城市衰敗（urban decay）的現象。
[註四] 都市計畫區在畫定時，會訂定一計畫人口數，人口達成率即為實際人口數對計畫人口數的比率。實際人口若小於計畫人口過多，表示計畫推行效果不彰；反之則會造成居住品質下降或有擴大都市計畫區之必要。
[註五]〈臺中市區域計畫案〉簡報p.18，臺中市政府都市發展局，2015.05。http://goo.gl/8zIDaW。
[註六]〈臺中市區域計畫（依審查意見修正版本）〉第三章p.18，臺中市政府，2015.12。http://goo.gl/OgRS19。
[註七]〈臺中市區域計畫案〉簡報p.21，臺中市政府都市發展局，2015.05。http://goo.gl/8zIDaW。
[註八]《國土計畫法》第四十五、四十七條。
