◎沈函儀、蔡亦凡
從日治時期至今日，台中工業的發展隨著政府的產業政策逐步由輕工業、重工業往高科技產業邁進。當政府喊著拼經濟的口號向前衝時，一座座工業區的設立正同時形塑出現今的台中地景。然而，工業區對環境造成的損害也逐漸顯現，使當地居民心生不滿，進而串聯在地力量起身對抗政府。以下試圖藉由梳理台中的工業區發展歷史，從脈絡中看工業區與居民們的關係。
鬱鬱蔥蔥到煙霧濛濛——台中工業的發展
台中地區工業的發展可追溯至日治時期，隨著鐵路交通的發達以及帝國資本的進入，製糖工業等食品加工業為了初步加工台灣的經濟作物而陸續成立，大多設立於從清代就開始發達的豐原、舊台中市兩地。在帝國長期的「農業台灣、工業日本」政策限制下，此時台中工業的發展規模最多只到資本較低、技術需求較低的輕工業。戰後，隨著國民政府撤退來台，台中的工業在一片廢墟中重新開始，在「三七五減租」、「耕者有其田」的土地改革政策影響之下，地主們將資本從土地轉至工商部門，加速了工商業的復甦。配合政府1950年代進口替代的產業發展政策，勞力密集型的生活日用品工業，如鳳梨罐頭生產等食品加工業開始在關稅保護、進口管制下發展。爾後隨著出口導向的產業政策方向確立，高雄、楠梓等加工出口區陸續設立之後，台中加工出口區也於1970年設立，以零件製造業為主。自1973年起，政府為了促進產業升級，轉而將重點放在重化工業的發展，並進行十大建設以提供良好的工業環境。台中工業區就是這時期因應南北高速公路、台中港的建設而成立的工業區，以精密機械工業為發展主軸。因應70年代石油危機的爆發，也讓政府決定在80年代展開「經濟建設十年計畫」、發展可以替代高能源需求，以高技術及高附加價值為導向的高科技產業，因此因應這個政策方向，中部科學工業園區也在千禧年後於台中設立，其他園區如台中精密科技園區，也是為了讓高科技產業鏈更加完善而設立。
目前位於台中的工業區有由經濟部工業局管理的大里工業區、大甲幼獅工業區、台中港關連工業區和台中工業區，台中市府經發局工業科管理的精密機械科技創新園區、神岡豐洲科技工業園區，以及其他機關如經濟部加工出口區管理處管理的台中加工出口區。除了這些由各級政府機關下設服務處管理的公辦工業區以外，尚有仁化工業區等由私人根據《產業園區創新開發條例》自辦的工業區。在台中地區設立工業區，除了配合各時期產業重點政策的發展，為台中地區廠商創造聚集經濟等區位效益，同時也有提供合法廠區、解決台中地區未登記的違規工廠林立於農田之間的目的。目前台中的工業區廠商大多以金屬製品、機械零組件為主要生產項目，整體而言有往高科技產業以及其附加產品發展的趨勢。
以台中工業區為例，位於大肚山麓，占地達581公頃，提供當地廠商大量的設廠所需土地，自1980年一期工程完成以來，至今有1037家廠商設廠於此，可以說是台中工業發展的指標。台中工業區目前以金屬製品製造業154 家，以及機械設備製造修配業219 家為最主要的產業類別，另外還有像是食品加工業、家具業、紙製品製造業等較為傳統的產業，為一綜合工業區。近年來隨著高科技產業的發展，新進廠商大多為光電、精密機械等新興產業，也使得台中工業區從傳統產業園區逐漸走向高科技園區。然而由於台中工業區廠區就位於東海大學旁邊，部分工廠排放的臭氣對東海師生形成嚴重的空汙問題，過去東海校方與東海學生組成的東海人間工作坊曾於2011年發起東海反臭氣運動，終讓該汙染廠商停工。另外因為廠區位於南邊溪上游，其排水狀況也被下游的農民關切。這些工業區雖然替台中帶來豐厚的經濟產值，但對於四周環境的潛在威脅仍不容忽視。
市政府的開發方向及現狀
台中地區工廠監督以及工業區報編開發等事務主要由台中市政府經濟發展局工業科負責，依照業務範圍不同可分為四個股，分別為開發股、開發管理股、管理股以及登記股。以工業區而言，原來只有中央政府才具有開發工業區的權責，但自從《產業創新條例》修法之後[註一]，有權開發工業區的公部門單位擴大至地方政府，而台中市府經發局工業科的開發股以及開發管理股便涉及由台中市府主導的工業區開發工作。
首先，開發股會依據《區域計畫法》、《產業創新條例》等法規籌畫設置新的工業區，並依法召開公聽會、徵收土地，將工業區開發計畫付區域計畫委員會以及環評委員會等監督組織審查程序上、內容上是否有瑕疵。直到所有開發計畫通過各政府機關程序審核，公聽會、土地徵收等行政程序完成後，接下來開發股得負責建設廠區所需的公共設施，如汙水處理廠、公園綠地等，並對外招商、販售土地。待公共設施的建設完成，廠商建廠至一定程度時，開發股便可以將工作移交給開發管理股。開發管理股如同其名，乃負責管理由地方政府開發的工業區，包括監控廠商排放汙水的情形，維護汙水處理廠、道路等措施等，其下多半會設置服務中心等管理機構直接負責。 另外，若有其他私人企業欲自行開發工業區，也會送到工業科初步審查。
目前由台中市政府開發完成的廠區為精密機械科技創新園區、神岡豐洲科技工業園區，除了上述兩個工業區，另外尚有清水產業園區、文山產業園區（台中工業區四期）、豐洲二期等開發案。但這些開發案由於當地居民的反對、抗爭，現在皆為擱置開發的狀態。除了共通的對於工業區破壞當地環境的疑慮，居民在其他方面也對工業科提出不少質疑。以清水產業園區為例，當地居民質疑台中的工業用地尚有三百餘公頃的閒置用地，認為開發新的工業區顯不符合公益及使用目的原則。面對這個質疑，工業科科長鄭錫禧提到，台中市工業用閒置用地其實遠遠不止三百多公頃，但是這些閒置用地大部分為一般工業用地，即不是依據《產業創新條例》設立的專區，估計達八百多公頃的閒置土地多是私人土地，有自由處分使用的權益，工業科也無從干涉，只能盡力媒合有土地使用需求的廠商，以求減少土地閒置情況。而文山工業區一案，居民認為工業科於區段徵收時給予的補償不足，也反映政府開發工業區預算不足的窘況。目前工業科開發工業區的預算以公共基金為主，其中包含對廠商販售土地所得扣除徵收土地支出等成本後的餘額、中央補助款，以及廠商繳交的土地稅，鮮少從市議會直接提撥預算。預算不足最後也成為市府撤回文山工業區開發案的原因之一。
另外，管理股負責管理台中地區所有工廠的營運狀況，但主要處理的是未登記工廠的問題；登記股主要處理廠商登記等文書上的工作，較無裁量主動的空間。 根據《工業管理輔導法》第10條，工廠若在生產規模以及能源耗用狀況滿足一定條件，就必須向當地主管機關進行登記，登記時須符合本法第15條中土地使用管制規定（為工業用地）、生產之產品為法所容許等條件，方可進行登記。若一工廠未進行登記，工業科便會開罰。依法裁罰基準從兩萬到二十萬不等。當涉及到環保、公安、食品安全議題時，便會採重點式複查，情況嚴重便會勒令停工。並且，工業科為了有效稽查未登記工廠的狀況，會連同都發局、環保局其他部門組成聯合稽查小組，一個禮拜當中任選三天不定期稽查。但科長鄭錫禧提到，目前政府對於這些未登記工廠傾向以較寬鬆的態度進行輔導，而不是嚴格處罰。甚至《工業管理輔導法》第34條也修法讓2008年3月4日前既有低污染之未登記工廠，於2015年6月2日前，得向地方主管機關繳交登記回饋金，申請補辦臨時工廠登記，而不受第十五條第二款、第三款規定當中關於土地使用規定以及違建的限制。工業科列管這些未登記工廠之後，若未來有新的工業區開發計畫，將會優先輔導這些廠商進入工業區，以解決未登記工廠坐落在農地之間可能帶來的汙染問題。
誰來管理工業區——台中工業區服務中心
為了能夠更直接快速地了解廠商的需求，以及管制工業區內各廠商的汙水、廢氣排放，以及土地利用等情形，各個工業區皆須依據《產業創新條例》第50條成立專職的管理單位。若是各級政府機關負責開發的工業區，則由政府負責成立，人事任用及法律地位比照一般的行政機關。若由公民營事業開發，則應在辦理土地租售事務時，向政府成立法人性質的管理機構。這些服務中心的業務為廠區汙水的處理，針對廠商進行水質、空氣採樣，並在發現廠商違規情形時通知具有處分權限的政府機關開罰，甚至在工業區有汙染外流之際，服務中心本身也會因為沒有善盡管理之責而成為政府開罰對象。以台中工業區為例，依法規規定，廠商排放的廢水當中COD（化學需氧量）的數值不得超過480，而SS（懸浮物體）不得超過320。台中工業區服務中心主任曾銘鏗表示，服務中心針對園區內各廠商的排水情況分為三種檢測模式，較有重汙染疑慮的工廠每一個月會檢驗一次，汙染程度較低的則三個月檢測一次，如果僅是家庭廢水等級的則半年才檢測一次。而台中工業區內廠商數量高達1037家，但服務中心檢測水質的人力卻僅僅只有7人，加上工廠可能會在下雨天時偷排廢水，嚴重不成比例的人力配置使得水質檢測工作相當的困難。
除了管理工作，服務中心會與位於台中工業區下游的南邊溪沿岸農民進行溝通，防止汙水排放至農田之中，建立起雙方的互信機制。而廠區內由將近六成的廠商組成的廠商協進會也會每三個月向服務中心提出意見，服務中心在這過程中便扮演廠商與政府之間的溝通橋樑。服務中心作為台中工業區的窗口，也讓其在之後東海反臭氣運動當中，成為首當其衝、面對東海師生排山倒海質疑的單位。
圖片一：臺中市工業區分布示意圖。
「你把粉蠟筆在紙上用力磨，吸吸看，那就是臭氣的味道。」
位在大肚山山麓的東海大學是極受遊客喜愛的景點：行人漫步於校園內一片的綠意盎然之中，路思義教堂矗立於晴空下的青草地。然而，自校園高處遠眺，視線越過美麗的教堂，其後竟是緊密聚集的一座座廠房。那是台中工業區，隔著東大溝與東海大學相望。在工業區尚未開發前，東大溝旁曾為屬於台糖的大片甘蔗田與相思林，是早期學生郊遊約會之地，被稱之為「夢谷」。時移境遷，自1976年台中工業區開始闢建後，夢谷早已封塵為記憶中的化石不復存在，取而代之的是發出陣陣臭氣的工廠煙囪。
2006年起，東海大學校方逐步與市政府及工業區溝通，卻無明顯成效。臭氣成為危害東海師生健康的無形罪犯。2011年，東海人間工作坊受校方引介一同加入反臭氣運動。東海人間工作坊為該校異議性社團，長年關注校內外社會議題。2011年11月，工作坊與校方一同出席異味汙染陳情的專案小組會議，市政府迂迴的態度使總務長黃欽印認為東海大學不被重視，憤而發出此聲明後離席抗議：「因為世佑公司[註二]造成的污染無法得到控制，要求其遷移現址。」受訪的人間工坊成員洛書表示：「這是誠意、而非技術層面的問題，市政府顯然不願意為了東海而得罪工業區廠商。」為有效解決臭氣問題，東海人間工作坊夥同其他團體諸如台灣文化研究社、學生會、學生議會以及思沙龍等等，在通識中心主任王崇名探討空污正義的東風公民論壇上一同組成「東海反工業臭氣聯盟」。同年12月初，聯盟發起連署，一棟棟拜訪學生宿舍，並在短短一個月內達到連署學生人數破三千、老師人數破百的成績。12月23日，聯盟發起「黑色聖誕」反臭氣大遊行，並得校方全面支持。大遊行使得東海臭氣問題逐漸躍上媒體版面，台中市空氣污染源異味排放標準草案座談會並於2012年陸續舉辦。該草案擬針對污染較嚴重的印刷、塑膠製品及紙製品業制定更加嚴格的異味排放標準。該年三月，世佑壁紙公司被勒令停工，並將主要製程移往中國。
此次東海反臭氣運動中涉及東海校方、東海反工業臭氣聯盟以及工業區三方。校方與聯盟由於立場一致，聯盟因此獲得學校經費支持，使得運動的推展得以順利進行。聯盟也曾試圖與當地居民串連，然附近居民大多僅戶籍地在此人卻居於外地，因此難以聯合居民的力量。工業區的聲音則包括廠商協進會及台中工業區服務中心。前者由工業區的廠商組成，為廠商利益之代表；後者為則為輔導廠商的角色。洛書表示，由於臭氣不同於2006年東海反中科的砷污染，難以透過科學的方法界定對人體的傷害程度，因此工業區一方的態度為「你又不知道是我放的、臭氣又不一定對身體有害」。服務中心更聲稱並無指揮廠商的權責，僅能從旁協助輔導。工業區的回應因此對東海師生而言，顯得毫無誠意，流於卸責推託之詞。
身為東海反工業臭氣聯盟的主幹，東海人間工作坊在反臭氣運動落幕後做了一番自我檢討。第一，此次運動為較保守的、中產階級的鄰避運動，僅要求「臭氣不要在我家旁」即可，並未以環保的眼光做更深度的考量。第二，東海人間工作坊並非特別具有環保意識，在反臭氣運動結束後並未持續追蹤相關議題。洛書明白表示：「身為一個具有社運性質的異議性社團，為了在校園奠基自己的群眾力量，有時會因應情勢選擇關注議題，以利往後運動能聚集更多力量。」因此洛書認為，東海的反臭氣運動僅在時距上恰巧領先近來引發熱議的空污議題，比如空汙紫爆等。若直接將東海的反臭氣運動定位為台中環境運動的一環，會稍有過為抬舉之嫌。
小結
再探台中工業的歷史長河，可以發現台中地區周遭的工業區確實帶動了當地的經濟發展與提供就業，然不斷新闢的產業園區除了無法有效減少未登記工廠之數量，也未能確實照顧到當地居民的權益與完善汙染管理，開發程序中對居民的諸多不友善更埋下了反對台中工業開發、抗爭四起的火種。
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[註一]：依據《產業創新條例》第33條第1項：「中央主管機關、直轄市、縣（市）主管機關、公民營事業或興辦產業人得依產業園區設置方針，勘選面積達一定規模之土地，擬具可行性規劃報告，並依都市計畫法或區域計畫法、環境影響評估法及其他相關法規提具書件，經各該法規主管機關核准後，由中央主管機關核定產業園區之設置。」
[註二]：世佑壁紙公司：主要業務為膠面紙底壁紙及耐熱壁紙之生產銷售。
圖片來源：台中市政府《擬定中部科學工業園區台中基地附近特定區計畫細部計畫書》
