◎ 許毅全、何采穎
文資法在1982年頒布，取代1945年以來的古物保存法，經過數次的修法至今，立法者的目的、大眾對保存的想像不斷變動。我們是否能藉由觀察彰化的保存運動，去發掘出台灣的文資現況和難題？
不簡單的文化資產保存流程
文資法條文
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內容（節錄）
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主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄、廢止及其他本法規定之重大事項，應組成相關審議會，進行審議。前項審議會之任務、組織、運作、旁聽、委員之遴聘、任期、迴避及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。
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主管機關應定期普查或接受個人、團體提報具古蹟、歷史建築、紀念建築及聚落建築群價值者之內容及範圍，並依法定程序審查後，列冊追蹤。
依前項由個人、團體提報者，主管機關應於六個月內辦理審議。
經第一項列冊追蹤者，主管機關得依第十七條至第十九條所定審查程序辦理。
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……建造物所有人得向主管機關申請指定古蹟，主管機關應依法定程序審查之。……
（註：17至19條為類似條文，分別規範古蹟、歷史建築、聚落建築群三種不同文化資產。） |
文化資產分成數種，以「歷史建築」為例，收到建造物所有人提報後，會進入審查程序，經現場勘查，由文資審議委員會決定是否登錄歷史建築。古蹟、建築聚落群等其他種類的文化資產類似如此，主要的程序依照文化資產保存法（下稱文資法）中第17至19條所規定。
不過依文資法第14條，主管機關（文化部及各地方政府）應定期普查或接受個人、團體提報文化資產，經現場勘查，審查（此處的審查非文資審議委員會）是否列冊追蹤。並且在審查是否列冊後，可以導回前段所述的程序：「經第一項列冊追蹤者，主管機關得依第十七條至第十九條所定審查程序辦理。」[註一]這段條文是文資法於105年修法後所新增，強調列冊追蹤後的作為。
105年，文化部文化資產局局長曾在立法院委員會上提到，修法前的文資法架構，共分成兩套流程：第一種流程是由所有權人或主管機關提出申請，以17至19條處理，第二種則是由非所有權人提出，為了保障建物所有人的權益，不立刻進入行政處分（及文資審議），依據第14條審查後列冊追蹤。文化資產局局長說：「若真有爭議，地方主管機關必須依照第十七條、第十九條來進行審查」[註二]，亦即列冊追蹤後，如果民間團體有爭議，才會再進入文資審議會審議。
事實上，民國95年的文化資產函釋中，認為行政程序原則上由主管機關主動進行，古蹟的指定程序「主管機關依職權本得自行為之，當事人之申請僅是促其發動之原因之一。」[註三]另一方面，也強調若非所有權人，則屬於列冊追蹤的程序以保障所有權。
在現行制度下，政府或許為了避免行政處分引起所有權人提出訴願或行政訴訟，因此長期以來，許多民間提報的文化資產進入列冊追蹤後，都沒有後續發展。更甚者，列冊的文化資產遭到拆除、「自燃」的事件時有所聞。這個現象，是誤解列冊追蹤之目的的結果。列冊追蹤，是文資審議前的緩衝——給地方文資處的公務員更充裕的時間，來和所有權人協調以及說明其權益。台北市文化局105年1月甚至一度想設立SOP，其中所有非所有權人的提報，最終只能停留在只列冊卻沒有追蹤的階段，遺漏了主管機關後續應主動提出審議的職責。[註四]
文資審議委員會
文資保存流程中，文資審議委員會（下稱文審會）是決定是否列入文資的重要環節，會議組成受到文化部的行政命令所規範，詳細程序則讓各縣市的主管機關訂定。審議委員由機關代表和專家學者擔任，並且應邀請文化資產所有人、使用人、管理人或其他利害關係人陳述意見。
文資爭議，往往源自各方對審議委員職責的認知不同。在彰化市農業倉庫一案中，搶救聯盟認為審議委員應該負起專業判斷的責任，提報人的權責只是觸發文資審議程序啟動的機制而已；然而，現況卻是文資委員反過來要求提報人提出證據，甚至有如法官判案。例如彰化鹿港金銀廳的文資審議會上，地主和民間提報單位之間的關係緊張對立，而文資委員卻是被動的、「只會『質詢』民間提報單位關於金銀廳的相關調查結果」[註五]，在文資審議會上要求民間團體補件、給出更多資料。[註六]
探究雙方對文資委員期望不同的原因，部分是由於具體規範不足，僅指出文審委員的人數、任期以及十分簡略的議規。[註七]實際運作上，文審會的組成及議規都根據地方政府的細則，地方的制度未必能達到文資法的立法目的。
如某位參與 8月10日文審會開會的委員所述，表面上採共識決，但委員們會預先投票保留與否，若有人和多數委員意見相左才進入內部討論，再正式投票表決。公布的會議結果無從得知各委員的論點和討論細節，只有指定、不指定和「民間提出的資料不夠完整」等最終結論，整個文審會形同閉門會議。相較於台北市文化局近期開始公布文審會錄影，讓民眾能知道建築是否保留的意見分別為何，可見公布會議資訊，才能讓委員更負起提出看法的責任。
法規之外：開發和政治的滲透
除了文資法規，地方對於開發的想像也會影響文資的保存。以彰化農業倉庫為例，原本農會希望配合縣政府把「鐵路宿舍村劃為公園用地和綠園道」的計畫[註八]，透過計畫中將部分土地劃為綠地時能夠獲得的容積獎勵，讓原先為工業用地的農業倉庫，變更為容積更高的商業用地。綠園道也牽涉到鐵道宿舍村旁的台鳳公司工廠用地（當地人稱為鳳梨會社），已被地方人士買下準備開發，等周邊有足夠的公園用地，就能夠完全用來建造住宅，不用再提供公園用地以符合都市計畫法關於住宅周邊公共設施的規定。
倘若把層級拉到整個彰化縣，縣長魏明谷想推動鐵路高架化，以及將鐵路宿舍村拆除以配合鐵路文化園區來作為政績，原文化局長吳蘭梅對此沒有意見，直到農業倉庫的保存抗爭曝光度大增後，吳蘭梅才轉任勞工處長，由民進黨體系中偏黨中央的陳文彬接任文化局長。這些過程隱約可以看出政治力在文資保存中的運作，顯示出影響文資保存的並不單純是文資法和文資價值本身。
私有財產如何成為文化資產？
文資保存允許私有財產被非所有權人提報，強調文化資產的公共性，於是面臨到公共性與私有產權兩者權衡的難題。為了補償私有產權，依古蹟土地容積移轉辦法，所有權人於容積率管制區內，可將被指定為古蹟的建築容積移轉到其他塊土地，在高地價、商業發達的台北不乏這類案例，例如將大稻埕的容積移轉到新開發的信義區。但是彰化市中心的土地已經飽和，市中心外的土地地價不高，沒有吸引容積移轉的誘因，彰化縣文化局長陳文彬受訪時便說「容積移轉到目前為止有成功的就是大稻埕」。
由於政府沒有足夠的資金買下文資，因此縱經指定，還是由所有權人管理，政府只能從旁監督。當補償不足以彌補所有權人的損失，體制使得所有權人和提報人容易互相對立，或對審議結果提起訴願和行政訴訟，成為文化局業務的壓力，如陳文彬局長所說「文化局文資科現在有將近五分之四的力量處理被告、處理土地的事情」，一方面文化局不敢於被訴訟，避免違背所有權人意願，一方面訴訟使得文化局的本業被壓縮，在後續文資的推廣、活化上缺乏作為。
建築物公共化後的矛盾
文資被指定後的發包程序，有時反而不利於保存。以鹿港龍山寺為例，幾百年來有在地的維修工匠能夠修復，成為國定古蹟後，需發包給各個營造廠來比價，修復改由建築事務所負責，維修工法不再傳統，整套修復的技藝可能就此消失。即便一切過程符合法律程序，結果卻養大承包商，消滅同樣值得保存的修復產業。
保存運動中，往往因為行政機關的不作為或強硬作風，導致大多數的力量都用於反對拆除，就此發展出大量的保存論述，相較於保留後該如何使用，卻沒有太多討論，實際的「活化」，便通常讓資本來主導，成為各式各樣的消費場所。而符合原貌的保存方式，以陳文彬局長曾參與保存運動的「鹿港日茂行」為例，如今是縣定古蹟，卻如同民宅一般，由所有權人自己使用、打掃。一位認識屋主的志工王麒愷提到，屋主在日茂行中生活、做木工，希望有一天林家的後代回來，能看到這個地方原本的樣子。這樣的保存有其價值，且和大眾對古蹟能開放參觀、展演歷史的想像有所不同。
本文花相當長的篇幅敘述「保存過程」，這是眾多民間團體的焦慮所在。文資的漫漫長路上，反抗粗暴拆除的一段仍然沒有走完，但最終我們仍必須回過頭思考，文化資產到底應該如何保存？我們又應該如何開拓圍繞文化資產而產生的歷史與地方論述，創造市民得以與地方對話的契機？
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[註一] 105年修法後的文化資產法第14條。
[註二] 文化部文化資產局局長施國隆，於文資法修法之委員會上的發言，105年立法院第9屆第1會期教育及文化委員會第19次全體委員會議紀錄，頁219。網址：https://goo.gl/1IDbWc
[註三] 文化資產類函釋，中華民國95年3月10日文中二字第 0951103362 號。
[註四] 流程圖網址：https://goo.gl/P70moy，台北市文化局於105年1月13日之文資審議會結論將流程圖送由中央提供意見，後來相關檔案於文化局網站上撤下。
[註五] 鹿港囝仔志工，台大城鄉所研究生王麒愷投書： https://goo.gl/B0nDIz
[註六] 如「4、歷史建築鹿港金銀廳，因新事證尚不完整，目前仍維持「歷史建築」身分，待新事證備足後請再提審議。
5、彰化市暫定古蹟楊全故居維持「暫定古蹟」身分，請備足資料後，於暫定古蹟期限內再提審議。」文資審議結果之彰化縣政要聞：https://goo.gl/cS2xXU，發布日期105/08/10～105/09/10。
[註七] 如出席人數不得低於一半、應邀請所有人或其他利害關係人與會等
[註八] 參考彰化縣鐵路村文化再生協會之彰化臺鐵宿舍群大事記：https://goo.gl/ofyj3j
相關法規：文化資產保存法、文化資產保存法施行細則、文化資產審議委員會組織規則、歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法、古蹟指定及廢止審查及輔助辦法、暫定古蹟條件及程序辦法、聚落登錄廢止審查及輔助辦法、古蹟歷史建築及聚落修復或再利用採購辦法
