◎ 李姿穎、尤鈺昕
「濁水溪顧名思義，溪水總是非常混濁，撈起一桶溪水，沉澱十分鐘後，就可以得到一把像是漿糊一樣的膏土。這種膏土是從中央山脈沖蝕下來的礦物質，具有很豐富的養分，所以濁水溪中下游的氾濫平原都非常肥沃……」沿著莿仔埤圳，於彰化縣溪州鄉工作的青年江昺崙，向我們訴說著溪水的故事。正因有著濁水溪的滋養，彰化成為台灣重要的農業大縣，孕育了許多豐美的農作物。百年來，流動不息的溪水以及其下所沉澱的黑沃膏土，滋養著歷代生長在這塊土地上的人們，更見證了台灣農業的歷史。
時逢國民政府來台，土地改革是當時農業施政的首要之務；從三七五減租、公地放領乃至「耕者有其田」，許多佃農於這一波土地改革中成為擁有土地的新興自耕農。透過農復會[註一]所主導的土地改革、農業組織改組，國民政府得以經由農會系統深入農村，由上而下地介入個別農民，鞏固政權並掌握米穀生產。除此之外，土地改革不僅瓦解了日治以來地方菁英與地主階級的勢力，將其從地方上拔除、趕往工商業部門，更造成土地平均化、零細化，深深影響著台灣農業往後六、七十年的發展。
早期的農家所得有兩個來源，一為務農所得，一為非務農所得，其中，畜牧佔非務農所得相當大的比例。長期關注台灣農業的台大農藝系郭華仁教授便提到，過去台灣農家的型態，多為農業、畜牧業混合的小農經濟；番薯和落花生不只作為農作來種植、販售，番薯葉、榨過油的落花生加上農場的其他作物、農家廚餘，還能用作養豬的飼料。原本農牧混合的生產型態，讓農民憑務農所得就足以養家餬口，甚至供應一代代的農家兒女上大學；但可惜的是，在開放廉價黃豆、豆粕進口後，這種農牧混合的農家經濟型態便備受衝擊。
1967年，政府開放美國大宗穀物進口，種植雜糧的台灣農民深受影響。另一方面，政府又於1972年開始設置「養豬專業區」，鼓勵有資本者擴大畜產業的經營，購買更大的農地，設置大型養豬場。為達最大效益，經營者便選擇便宜的進口玉米和黃豆當作飼料。專業化、集中式的養豬場成本較低，又有政府補助，競爭力自然比小農家來得大；而公營的台糖與民營的大宗穀物進口商，也開始兼營大型養豬場、養雞場，更大大影響小農家飼養豬雞的收入。從那時開始，農牧混合的家庭式小農經濟就逐漸沒落。
農業走向衰微的同時，正好是輕工業起飛的時候。1950年代起，在防堵共產勢力的背景下，美援陸續來到台灣；除了金援之外，也促使台灣邁向工業化。當時政府打著「以農業培養工業，以工業發展農業」的口號，實施「進口替代」政策，透過農產出口來增加外匯收入、扶植輕工業。農戶除了必須將餘糧低價出清給政府，穀價上漲時，政府還會從官倉取出米糧以平抑米價，導致穀價低落，使農民沒有可供自食的米飯。簡言之，政府有意壓低農民所得，讓農家難以單靠種田維生，因而必須離農出外打拚。在「進口替代」所奠定的基礎下，輕工業於1960年代蓬勃發展，各地也開始設置加工出口區，鄉間田地長出一間間雨後春筍般的工廠。當時的農人便到工廠做工、賺取薪水，有空餘的時間才回家務農。在我們前往鹿港的途中，不時可以看到矗立於農地上的工廠廠房，不難想像當時農人紛紛到工廠上班的景象[註二]。
在重工輕農的政策導向下，「以農業培養工業，以工業發展農業」的口號只實現了前半。務農所得佔農家所得的比例持續下降，而工業部門又不斷吸取農業部門的土地、資金與勞動力。農業部門產值佔國內生產毛額的比例，終在1963年被工業超越，自此以後，台灣農業邁入長期的衰退[註三]。
自由貿易不自由
時間來到1986年，台灣為了加入關稅暨貿易總協定[註四]（General Agreement on Tariffs and Trade，縮寫為GATT ），開始朝「貿易自由化」的方向調整國內政策。在那即將解嚴的時代，台灣無論在政治或經濟方面都走向自由化，但是農民卻仍無法掙脫農業邁向衰退的命運。低務農所得、農村勞動力不足以及政策不完善，使農業發展環境不佳，農民雖想透過擴大生產增加收入，卻面臨農會功能不彰，反而導致滯銷跌價。1987年，政府開放洋菸洋酒進口，打破公賣局長期以來的壟斷局面，衝擊了台灣農產市場[註五] ，更加劇農民對貿易自由化的質疑與恐慌。
同年底，長期以來被政治、經濟政策所擺布和壓抑的臺灣農民，在各地相繼成立農民權益促進會進行示威遊行，最後演變為1988年5月20日的農民運動，又稱五二〇事件或五二〇農民運動[註六]。1987年解嚴後，社會運動愈加蓬勃，此次運動中，農民與政府之間所爆發的激烈衝突更是解嚴後前所未見。儘管政府於1989年7月全面實施農民保險、完成五二〇事件的部分訴求，然而抗議訴求並未完全被重視，隨著農運領導者相繼入獄，此次台灣農民運動也漸趨沉寂。
即便農民走上街頭大聲疾呼，也阻止不了經濟走向全球化。2001年台灣加入WTO，外國農產品開始以自由貿易為名，大量出口至台灣。由於臺灣土地零細、人力成本又高，無法如外國藉由擴大種植規模來壓低成本；因此，一旦開放成本、售價都較為低廉的外國農產品進口，台灣農產品在也就更容易受到市場競爭的衝擊。
為此，政府自1997年開始推動「水旱田利用調整計畫」，也就是俗稱的休耕政策。政府原欲透過休耕政策，因應每年開放進口的14萬噸外國米，讓水稻生產力弱的區域進行轉作或休耕，以避免破壞市場平衡。農民若休耕種植田菁等綠肥作物，可領到每公頃四萬五千元的休耕補助，比起與每公頃生產稻榖的平均獲利五萬元，僅差五千元。獲利落差不大、又不須面臨市場風險，休耕逐漸成為農民——尤其是高齡老農——的選擇。全台休耕面積逐年增加，2004年更因全臺缺水促使休耕農地達超過二十萬公頃，超越稻作種植面積。
眼前溪州正值第一期稻作收割，實在難以與大幅休耕的景象連結。江昺崙告訴我們，由於溪州鄉土地肥沃，休耕比例較少，然而，若到環境條件相對弱勢的地區如王功，就能看到許多休耕地。休耕政策不僅沒有減少WTO帶來的衝擊，甚至成為現在年輕人務農的障礙。老農寧願領休耕補助，也不願出租田地，使青農須負擔更多土地成本，農村人口流失的問題也因此難以改善。
2016年，農委會宣布檢討實施四十多年的保價收購制度，並試辦「直接給付[註七]」，以因應自由貿易的趨勢。農委會期望能藉此刺激農民更關注市場、提升農產品質，並使不合時宜的公糧收購制度逐漸退場。然而，稻穀公糧保價收購已實施長達四十多年，一旦廢除，必定會對長期走公糧體系的農民、農會和糧商造成衝擊；對於不諳資訊科技的老農而言，觀察價格、判斷市場風向更非易事。要如何使不熟悉市場操作的農民不至於被新制度拋在後頭，從而根本解決產銷斷裂的問題，正是各種不同制度廢立的關鍵[註八] 。
江湖要往哪裡去：台灣農業的困境與未來
這一波波衝擊，揭穿了國家長期以來失衡的產業發展策略，也促使台灣面對自身的農業困境。在農業尚須心力克服眾多挑戰之時，工業發展的巨輪並沒有停止轉動，而是打著振興地方經濟、促進產業發展的大旗，輾壓過一畝畝即將收成的稻田，推動工業區、科技園區進駐鄉村。
即使是農業相當發達的彰化，也難逃被巨輪輾壓的命運：從蠢蠢欲動的國光石化開發案、彰南產業園區，乃至於造成相思寮迫遷、工農搶水爭議的中科四期，彷彿都訴說著農村的沒落。工業的進駐究竟能不能為地方居民帶來實質利益，尚有許多爭議；然其所挾帶的巨大傷害——無論是工業污染、園區閒置所造成的土地浪費，又或是隨著開發而生的農地流失與炒作問題——卻已經造成。
昔日的農業大縣彰化，如今成了工業大縣。台灣農業在百餘年間，從貿易舞台上的耀眼主角，漸漸褪為眾人難以看見的黯淡餘光；而標舉「工業帶動經濟發展」的高爐依舊燃燒著，火光與黑煙蓋過農地、籠罩農村。蔡英文政府所承諾的《農業基本法》以及各項農業政策，能否讓農業從霧霾中突圍，繼續呼吸並健康地生存？歷史和人民的眼睛，都緊緊盯著。
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[註一] 農委會沿革（來源：http://www.coa.gov.tw/ws.php?id=14）
[註二] 《夏耘：農村草根訪調文集》第170頁對於彰化頂番婆水龍頭工廠有詳細描述。
[註三] 吳田泉《台灣農業史》
[註四] 為一項多邊國際協定，「世界貿易組織」（WTO）的前身。自1986到1993年的第八回合烏拉圭談判中，GATT決議成立WTO，正式取得法制化與國際組織的地位。1980年代起，國民政府即積極推動加入GATT；改組為WTO後，方以「台灣、澎湖、金門及馬祖個別關稅領域」成為WTO會員。
（延伸閱讀：http://www.trade.gov.tw/cwto/Pages/Detail.aspx?nodeID=339&pid=312887）
[註五] 以彰化縣二林鎮為例，原先公賣局與當地許多葡萄農有契作關係，在開放洋菸洋酒後公賣局不僅降低收購價格與數量，甚至終止契作關係，導致葡萄農的生計受到衝擊，也醞釀了日後520運動爆發的動能。
[註六] 時任立委林國華、蕭裕珍等人率領雲林縣農權會，高舉「農業開放可能導致農民權利受損」的大纛，主導台灣南部農民至台北請願，並且提出幾點要求，包括全面實施農保、全面眷保、肥料降價、增加稻米保證價格與收購面積、廢止農會總幹事遴選、廢止農田水利會會長遴選、成立農業部、農地自由買賣等。
[註七] 直接給付是農委會參照「歐盟農業補貼綠色措施」所擬訂出來的新政策。它可以支持作為弱勢產業的農業，與保價收購原本的功能類似，除了作為漸進式取代保價制度的措施，還有更積極的「生態永續意義」。
（來源：http://www.coa.gov.tw/ws.php?id=9686、https://agtech.coa.gov.tw/content/a_news/new_01.aspx?id=660）
[註八] 關於直接給付的相關探討，本專題第二篇文章有更深入的解析。
