◎ 陳凱風
從寬敞的彰化縣政府廳堂，走進略顯擁擠卻十分熱鬧的辦公室，我們受到了盛情的款待。由於原定受訪的處長臨時缺席，不同科的官員輪番接受我們的訪問。在這夏日午後的訪談中，我們也不時聽見受訪者對於農業樂觀的想像。
這裡是彰化縣政府農業處，地方農業政策擬定的地方，也是龐大農業組織裡的中繼站。從基層農民到都市中的決策者，台灣的農業由這一連串的科層組織串接起來。而政府對於農業的重視與想像，便展現於執行組織間的法規與政策之間；當今農業的現象與問題，也隱身於這龐大的組織結構與錯綜複雜的制度裡。究竟，農業發展軌跡是如何被遠在都市的決策者所影響？背後的農業組織又各自扮演著什麼樣的角色？這是本文所欲探討的。
從科層體系的根部看起：地方農業組織的重要性與挑戰
中央農委會對整體農業發展、國際貿易政策選定大方向，再由地方農業處擬定因地制宜的政策——這是一個將抽象的價值觀與想像，具體化成一項項法規、政策、行政行為的過程。但即便是位於地方的農業處，其提出的政策，也往往不見得能解決地方農業最迫切面對的問題。以鼓勵青年農民返鄉務農的政策為例，彰化縣政府主打「創新」，積極推動「農創學院」，藉由提供新興農業資訊、技術課程來升級農業。縣政府農會輔導科樂觀的告訴我們，參加農創學院的有接近半數是18到45歲青年農民。然而，這象徵的是新政策的成效，還是隱隱透露著一些實行慣行農業、不諳資訊科技與市場行銷的老農，比較容易被排除在這些資源之外？另一方面，台灣農村陣線則認為，現今的農村狀況是「外面的青年想進來，裡面的青年想出去。」即便近年返鄉人數增多，一個鄉村社區必須可以滿足各項生活需求、具有各種人才，才有辦法留住人。這些真實的農村現況，必須在更基層的組織近距離與農民、農村、農業接觸和互動，才能夠瞭解並回饋到擬定政策的龐大科層體系中。
地方農會便在這個龐大科層裡扮演著重要的角色。農會在基層直接面對產銷班以及農民，是政策實際推行的主力。上文提到的「農創學院」，施行上便是由各地農會統籌規劃課程、再向農業處提請補助並實際開課，可見農會與施政品質的密切關係。從中央農委會到地方農會，科層組織原本應該是有效率且客觀理性的，實際運作時卻會被各種人為因素給影響。近年實施的小地主大佃農政策[註一]中，政府希望靠獎勵地主出租並補貼青年農民租用土地，解決耕地零碎以及農民高齡化。然而實際執行上，卻面臨僧多粥少的狀況，不僅地主出租土地的意願不高，且租地銀行由農會管控，租地的成功與否往往取決於承租者與農會的關係。但擁有土地卻無法耕作的地主，為何不願參與小地主大佃農領取補助？現行休耕政策下，每公頃休耕地能領取最高約4.5萬元[註二]的補助，若參與小地主大佃農沒有收到比休耕補貼更多的地租，則出租農地的誘因不足。因此，龐大的科層組織，只要有一個環節失能，便往往導致政策立意良善而執行不佳。
大河之源：環環相扣的農業政策
影響政策成效的，不只有行政組織實際施行政策的狀況；只要一項新政策上路，便是牽一髮動全身，對其他現行農業政策也會造成諸多影響。以「直接給付」此一新政策為例，隨著台灣加入WTO、乃至於其他貿易協定，以往的保價收購公糧制度[註三]便會被視為過度干預市場，違反所謂「自由貿易」的精神。因此，農委會希望將實施了四十多年的保價收購制度漸漸退場，改以補貼的方式——也就是目前試辦的「直接給付」——來調整制度。此一政策，補助耕作地每公頃一萬兩千五百元[註四]，但取消了保價收購的保證；「直接給付」目前已經在全台20個鄉鎮[註五]進行試辦，與保價收購制度雙軌並行。先不論以直接給付是否足以取代保價收購，穩固農作價格，直接給付本身也與其他農業政策息息相關。農委會認為補貼對象應為實際耕作者，但地主和實際耕作者往往是不同人，該如何查核、判定實際耕作者？參與小地主大佃農政策的農民，可以依據存查農會的租賃契約認定，然而為避免重複補貼，這些農民不能繳公糧，也不在直接給付的範疇內；對於一般的佃農，可能因為租約大多為口頭約定而難以清查（地主因為戰後土地改革的先例，怕土地收不回來，往往不敢與佃農簽訂書面租約）。
小地主大佃農、休耕地活化和直接給付等政策，正是農業單位面對種種困境——休耕地逐年擴大、農地屢遭破壞濫用，以及農業產銷斷裂嚴重——所研擬出來的對策。倘若要追溯未落實農地農用、非農民坐領休耕補貼[註六]的亂象，其源頭很可能來自於2000年《農業發展條例》之修法。農發條例修法後開放農地自由買賣，卻缺乏明確的「土地農用」的標準，且對「農民」身分的界定亦不清楚，以致於發生農地炒作、農舍濫建等傷害農地農用的現象，且領取休耕補貼者有一大部分既非農民也無農保等現象。台灣農村陣線也說：「豪華農舍的浮濫開發，不但蠶食農地，所製造的生活污水與日照陰影等等，也不利鄰田農作生長。在豪華農舍如雨後春筍出現的同時，一方面造成農地細碎化，也使農地價格飆漲，致使許多實際從事農業經營的小農，無法以合理價格取得農地、滿足農業生產需求。長此以往，不利台灣永續發展。」
結語：從《農發條例》到《農基法》
如今，正是這些政策以及背後的農業體系，決定了台灣農業的方向。日前已在立法院提出草案的《農業基本法》，或許將在不遠的將來取代《農業發展條例》，無論能否解決上述這些問題，都將為下個世代的農業發展訂立新的方向。更詳細的子法以及規範，將依循著基本法的精神擬定，彰化縣農業處這間小小的辦公室，也將忙碌起來給出符合彰化縣需求的規範，進而轉交給縣內26個農會執行。農業體系這個龐大的齒輪組就這樣運轉著，從而形塑著今天以及未來農產業和農村的樣貌。
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[註一]〈推動小地主大佃農，提升經營規模與效益〉（農委會：https://goo.gl/tcbYOO）
[註二]2013年起每期每公頃至多補助4.5萬元，一年至多補助一期。2016年起設立單一地主每年至多補助三公頃的上限。
[註三]〈稻穀保價收購制度改採直接給付規劃情形〉（農委會：https://goo.gl/uLv6wh）
[註四]此為2017年第1期作一般農民稻作直接給付金額。
[註五]楊梅、新埔、龍井、福興、朴子及柳營6個鄉（鎮、市、區）為2016年第2期作試辦區，今年繼續試辦，2017年第1期作再增加八德、芎林、銅鑼、霧峰、草屯、竹塘、西螺、斗南、二崙、大林、新營、大寮、新園、冬山等14鄉（鎮、市、區）。
[註六]〈休耕大戶5年坐領千萬補貼 陳保基：這不是土地正義〉（上下游新聞市集：https://goo.gl/zTXYv9）
