2011年3月14日 星期一

區段徵收的創始者:竹北的開發

◎陳冠宇(台大大陸社)


竹北印象

騎車經過竹北,重劃區內寬敞卻不平坦的道路,剛完工新的建案緊連著砂石車來回進出的建地,和一旁刻意保留的客家傳統建築與伯公廟。從台北來的各種分店,來自資本家的敏銳嗅覺。尚未進駐的分部校舍,卻急忙掛上招牌昭告天下,想要向誰宣示什麼?上班時間,經國大橋上目的一致的車潮。每天只有幾班莒光號停靠的竹北火車站,無法回應月台上擁擠的人潮,市場敏感度遲鈍的台鐵,正好向觀察者呈現這座城市變化之快速。

竹北概述

竹北市是位於頭前溪、鳳山溪下游的沖積平原,是新竹平原的一部份。地形狹長,呈現西北-東南向走向。本市北至鳳山溪與新豐、湖口鄉彼鄰;南以頭前溪與新竹市一水相隔,是新竹平原的一部份。但因為地理阻隔的關係,與新竹市的發展並不同步。在縣政府將縣治設於此前,竹北鄉只是一個人口少,以農業為主的純樸鄉鎮。在人口數量、市街的規模都不及位於河階台地上的竹東鎮。

竹北的族群分佈大致上由西到東大致是靠海的泉州人、內陸的漳州人和更內陸的客家人,整體而言客家人佔多數。此外在新社里原本還有從新竹市舊社遷來的道卡斯族竹塹社平埔族原住民,目前多數已經「客家化」,部分族人遷往竹東、新埔。近20年來,舊有的族群地域受到大量外來移民的遷入已經逐漸消弭。

竹北發展的背景因素

農業鄉鎮竹北邁入工商業都市有兩大背景因素,分別是:1980年,新竹科學工業園區設立。1982年新竹市與香山鄉合併升格為省轄市,而後縣市分治,1988年,新竹縣政府遷址至竹北,並依法將「竹北鄉」改制為「竹北市」。園區在新竹設立之後,規模持續擴大,不斷有新的廠商進駐,新建的廠房一棟一棟矗立在新竹市郊的山坡地上,園區的土地也一再地擴張,一批又一批的就業人口湧入這個原本人口只有數十萬人的小平原。根據科學園區管理局的統計,科區本身創造了十二萬勞動人口,並帶來大量住屋需求。這時候老舊狹小的新竹市區無法容納的人口就開始向周圍的市郊的南寮、香山和鄰近的竹東、寶山、竹北、竹南等地擴散。和園區只有一水之隔的竹北,因為都市重劃區釋出大量住商空間,因此吸收了新竹市大量外溢的人口。

竹北的都市計畫發展

「竹北都市計畫」於 1972 年公布施行,是竹北的第一期都市計畫區,範圍大約是竹北、竹仁、竹義、泰和、新社、新國六里,橫貫竹北的118號縣道和台一線、縱貫鐵路得皆經過本區。竹北火車站、竹北市公所和市民代表大會都位於這個區塊,這也是在地人普遍認知的竹北老商圈。

在縣市分家、縣治搬遷之後,竹北的第二期都市計畫「竹北(斗崙地區)都市計畫區」公布施行,地點緊鄰舊竹北都市計畫區的東南邊,範圍大約是北崙、新崙、十興、鹿場、中興等諸里,又因為財政問題將這次的都市計畫分二階段辦理都市計畫變更及區段徵收。這也就是當地人習慣稱呼的縣治一期和縣治二期。縣治第一期計畫位於西側的縣治區,面積119公頃,1990年完成配地。縣治第二期計畫位於竹北體育公園及文化中心附近地區,面積324公頃,2002年完成配地。其中臺大竹北校區、臺科大竹北校區即位於縣治二期。

這次的都市重劃是台灣最早採用區段徵收方式開發的都市計畫區。簡單來說,區段徵收就是政府利用變更土地使用項目(例如:農地轉建地)所產生的價值,向地主取得土地的方式。地主以大面積的農地交給政府重劃,政府在原有的土地上劃設道路、公共設施、文教醫療、產業區、商業區和住宅區等等用地。土地使用項目變更後,原本只能蓋農舍的農地變成可以蓋商辦大樓的商業用地或蓋公寓的住宅用地,價值增加了。政府再按照一定比例由地主領回權值相等、但面積較小的住宅用地或商業用地。剩餘的土地由政府公開標售。這個過程中,地主的土地面積變小了,但是單位價值增加了。不過土地面積原本較小的地主,可能在徵收後換來的土地不足以建造房屋,於是被迫賣地給開發商。

政府則不用花費半毛錢向地主購買土地,就可以輕而易舉取得大量工商、住宅用地。並且因為原本農地不用繳稅,重劃後的土地為地方政府創造出大量地方稅收。由於台灣的資源分配嚴重向中央傾斜,在財政困窘的情況下,無本生意的土地開發成為地方政府創造建設的靈丹妙藥,也成為地方政治人物繁榮地方、發達農村的政績。此後,新竹縣政府還成為其他縣市爭相學習的典範,各地政府紛紛組團到新竹考察,並將竹北經驗在台灣各地移植、複製。

1996 年高鐵開始興建,高鐵新竹站選定在竹北六家地區,也就是縣治二期的東南側。配合高鐵場站興建,當時的省政府擬定「高速鐵路新竹車站特定區計畫」,並於 1999年實施,總面積309公頃,範圍涵蓋中興里的大部分和東平、隘口、東海的部分。除了車站外,還規劃有住宅區、商業區和產業專用區等。鄰近高鐵站的產業區設立以台大醫學院竹北分院醫學中心為核心的「生物醫學園區」。

2007 有兩項指標性的交通建設完成促使竹北市的發展到達另一個頂點,分別:台灣高鐵通車營運和連接園區和竹北的「經國大橋」通車。竹北的人口社會增加率由 2001年的1.8%,逐步成長到2006年的5.41%達最高峰,2007年雖然下滑至4.08%,仍是全台最高。當時總人口僅僅十萬人的竹北市,單單 06、07兩年人口就增加了一萬四千人。

之後的發展就是本期意識報所要探討的「璞玉計畫」,範圍就是高鐵特區以東的隘口、東海兩里。至東海里已經是竹北市的東界,再往東就是芎林鄉了。

竹北興起反思

台灣的房地產在2008年之前經過了黑暗十年,這段期間卻有一個地方房價持續上揚;當全台灣的小學因少子化都面臨減班,甚至廢校問題時,卻有一個地方因為新設的學校仍然無法負荷學生的數量,而積極籌設新校,這就是竹北市。

竹北的發展大致上從西向東逐步擴張的過程,除了第一期的老市街以外,其他的地方在筆者小時候都是一片阡陌縱橫。或許也是地理上的必然,當新竹市已經發展大致飽和,新竹平原上唯一有發展潛力大概就只剩竹北這一塊,所以就算沒有竹科的設立,竹北早晚也會緊接的新竹市被開發,只不過開發的過程遠不如現在的迅速而已。(另一個時空相似的參照是嘉義的太保市。)

十年一個城市,竹北市是典型的新興城市,也是近二十年來台灣產業轉型最直接的受惠地區。台灣在從傳統產業到高科技產業的轉型過程中,產生大量結構性失業。但是竹北卻因為吸收竹科的勞動人口,和其附帶的生活需求創造本地服務業的高度成長,一定程度上填補了轉型過程所帶來的衝擊。也有不少地主多為繼承世代田產農民,因為房價上漲,而成為暴發戶。

但世代傳承的人地關係、宗族凝聚、人情網路和宗教生活因發展所造成的逐步崩解,不能因為物質的富裕而被無條件地稱頌。大量新移民和原居民之間陌生又緊張的生活關係,也不是繁榮的市街所能掩蓋。我們也不能忽略縣政府開發竹北市是建立在對其他鄉鎮的資源排擠之上的。

我們回顧、敘述竹北的發展過程時,我們所持的時常是典型的「外地觀點」,或者更精確地說是一種「園區觀點」,竹北的發展總是被放在一個附屬於園區的發展脈絡下被談及,這樣的觀點需要被在地經驗加以檢驗(雖然也有不少在地人不自覺地操作同樣的發展論述,而這就是另一種形式後殖民吧!)。但這或許是我們談生醫園區、璞玉計畫和竹北校區的前提下,所必然依循的敘事架構吧!