2019年4月30日 星期二

099目錄



099翻頁版

編輯的話/童昱文


各位讀者好,我是099期的總編輯昱文。本期意識報由三個專題組成,分別以台大學代會、核能和深澳電廠為主題。

在〈學代會專題:公共領域與社會團體的雙重凝視〉專題裡,記者採取了不同於以往主流的制度視角,而是以「學代們」作為觀察對象,討論學代們如何想像學代會的公共性、如何理解其運作模式,進而影響他們的參與行為;同時,也觀察了學代會中的人群分野(例如派系),探討派系如何組合、如何運作,進而影響學代會的進行方式和場域特性。

〈核能議題:運動策略分析〉一文,是在去年底核能公投後,希望透過專訪雙方倡議者的方式,釐清擁核、反核雙方各自如何建構自己的論述,如何回應對方的挑戰,又如何安排宣傳和倡議的策略。

〈從深澳電廠案看環評與能源議題〉則是以深澳電廠復工案為引子,藉以探討現行環評制度的缺陷、環評過程中的政治和社會力介入,以及從能源政策的角度檢討深澳電廠的設置是否必要。

意識報的發行即將邁入第一百刊,感謝所有新舊讀者一路上的支持,也希望大家喜歡這期的刊物內容!


◎ 凃峻清、郭倍婷、鮑其迦


◎ 許穎傑、張嘉芸、黃脩閔
【深澳電廠專題


◎ 黃脩閔、卓家緯




[學代會專題]學代會中的女性

 
◎凃峻清、郭倍婷、鮑其迦 


學代會中的女性:姿態選擇和重新詮釋自身行動


一點開場白

  在男女比例仍然懸殊的學代會中,女生的參與隱然被一層門檻所限縮,這是一種與日常生活判然不同的經驗。在政治場域中的女性總被期待展現出過人的決斷,並與優柔寡斷的模糊形象做明確的切割,女性對自身行動的一再重新審視,反應了自主性和體制框架所產生的矛盾。坦白說學代會中存在著一定的潛規則可依循服膺於父權體制帶來的效果可能是個人迫,切需要的、使桎梏的現狀得以被突破的轉折點,因而在言行舉止上不得不加以斟酌考量。於其中所經歷的種種困窘、掙扎和自我質疑,非置身其中難以想像,因此筆者希望藉由呈現受訪者的個人參與經驗,試圖紀錄下女性在學代會中所採取的不同姿態以及心境轉變。


靠衣著打扮增加聲量是圖利於父權體制?

  歷史學家費爾南·布勞岱爾認為:「衣服是人類展現慾望與貪念的對象,同時也是受著社會與政治影響的元素。」利用衣著表現自我、展現魅力是種不分性別的追求,又女性衣著的多樣性,使其擁有更多外貌上符號操作的發揮空間。在這個被認為相當陽剛的學代會裡,女性學代若欲營造強勢形象、展現企圖心,在穿著上也就會揀選較能符合這類形象的衣著,抑或藉由色彩心理學原理去散發特定訊息,如暗灰色、鐵灰色帶有精確觀感,於無形中散發沉穩俐落、權威可靠的訊息。女性受訪者於訪談中亦提及,比起日常休閒的衣著,經由特意的裝扮或穿著強調女性特質的服裝時,似乎更能吸引其他學代的集中注意。因此無可否認地,自己也曾基於此一考量,選擇女性氣質強烈的裝扮參與會議,並且明顯感受到裝扮與否之差異。由此可觀察出,在學代會這個男性為多數的組成結構下,衣著打扮確實有助女性在社會互動中塑造形象,及預期並掌握其可能帶來之影響。


發言受打斷是反質詢?差別對待是父權紅利?

  有受訪者提及,女性學代在質詢學生會的場合上時,若發言被回答者打斷,有可能回答者會被指控是反質詢,但同樣的情況如果發生在男性學代的質詢上,這個問題可能根本不會被提出來。或許如受訪者所說,在事件中議長的立場不完全中立,也或許反質詢的提出是策略性的使用,然而「女性發言時,大家很有可能先看到她的女性身分再做解釋。」同樣的反駁內容、質詢語氣,因為對象的性別差異,在經過一層識別機制的觀者立場後出現不同的要求與對待。究竟他人提出反質詢的疑慮是否某種程度上偏袒了女性學代,成為另一個父權紅利的實例?對誰產生不公平影響的問題或許難以梳理,但顯然遭受差別對待的女性在事件發生後仍需經過一段價值重新商榷的歷程,藉由不斷地進行自我辯證來消解疑慮,以及尋找一種更加不卑不亢的立身姿態。





2019年4月29日 星期一

[學代會專題]從想像中出發

 
郭倍婷、鮑其迦 


從想像中出發——細究內部組織互動 

  本篇將藉由受訪者對學生自治體系下監督機關的想像,探討其如何影響學生、學代會間互動關係與內部派系、程序中的操作空間,以及策略性的展演方式,綜合不同面向的觀察作成對學代會的理解。


淺談「想像」與兩會關係


  回顧歷史淵源,於臺灣政治、學生運動風起雲湧的八零年代,臺大學生自治選擇在當時以模擬三權分立的總統制,衝撞當時尚未開放總統民選的黨國禁錮體制,印證直接民主的可能。於此脈絡下,部分學代因而對議會產生崇高的理想,以其應以追求法律專業、守護民主價值而存在,是為理想監督機關應有的樣貌。1990 年全校學生複決通過的「學生憲章」,涵蓋了完整學生政府架構,而後學代會在法條建構之下有了雛形。選擇依循議事法規進行議會流程,使其有別一般社團僅以成員共同意志作為決策依據,較少訴諸正式投票表決的運作方式,而更具特殊性,也讓不少人基於此種理解框架下,將學代會想像成更加嚴謹正式的場域

  只不過,作為三權分立中的一環,不少學代不諱言進入學代會後發現作為一個監督機關不若想像中權力之大,學代會雖有質詢權、人事任命案同意權等各項監督權,然行政權若想消極應付立法權,如在部門首長提名人被學代會否決後仍不提名新人選,立法權也莫可奈何
。造成制度設計上兩會關係本應平等,實
際看來行政權卻略為強勢,監督機關的各項監督有名無實,於實際運作上無法達到制衡。

  也有學代認為現況反而是立法權壓制行政權,因學代會掌握學生會預算與人事任命案的同意權,且個別學代於質詢行政機關時所選用的措辭與態度,確實會塑造出上對下的地位關係。比如有學代將質詢時「點名」行政部門發言,理解為發言權之「准許」,因而若質詢遭行政部門打斷時,會提出「藐視議會」、「不得反質詢」等批評。這樣的兩會互動模式與不同學代間的理解差異,源於每一個體抱持著對於監督機關的不同想像進入議場,並依循這個藍圖作出相符的行為態樣、決定自己在這個場域所欲呈現的樣貌與採取的態度。


  其中一位受訪者就提及,在自己所認知的學代會裡,許多情況下是可以關門作業、不需行政部門人員列席的,然而在行政部門也許並未對此有所認識,而會認為遭到排除,這種雙方的想像歧異,就會是導致兩會衝突的原因。由此可見,學生自治組織不僅是由學生憲章所編寫的法條構築而出的場域,更仰賴每一個體對於學生自治的理解與想像去形構出這個空間
,透過自己選擇的方式去實踐與闡釋,進而影響個體間或團體間的關係。


內部組織與社會互動:人群分野的現象


  各個學生代表對學代會內部的想像,大至對學生自治的理念、想透過學代身分發揮的影響以及特定關注的學生權益,小至對各個聚會場合的認知,都決定了各個學代在進入這個場域後的行動。對於學代會內部的人群分野與派系關係,透過常會上的觀察可將不同派系視為區隔且不斷變化的群體,這些群體雖無固定與清楚的界限,仍能從中瞥見各個學代如何理解對我群與他群的劃分。


  每一屆學代會的組成和派系間的消長,一直以來大都是經過繼受、延續、建立、改變、取代或破壞的過程,可以歸納成以下循環:既有派系的學代們在成員改變後,對將來的行動方向形成初步共識,接著若遇到新的挑戰,會在危機中聯合起來,而後成員們再度質疑、試圖挑戰原有共識,產生改變,並重新集結成不同陣營。


  在這樣的群體關係中,學代會內部的「專業知識」,諸如議事規則如何操作、會議中可以如何達成訴求等等,都透過這些群體的的知識網絡傳播。其中,熟悉議事規則者在團體中與整個學代會中都佔有一定的優勢,可以掌握會議進程以及理解何時該發言、該如何發言等等。反之,對議事規則不熟悉又不想深入瞭解的新進學代,很容易就在耗時的多次常會中失卻熱情。有受訪者提及,因為學科訓練與思考方式的差異,法學院、社科院出身的學代,在掌握議事規則和策略的運用上可以較快上手,甚至也能將所學應用在開會場合(例如在會議中解釋法律程序)與人際交流層面上。

  不同屆學代會經過重新組構,加上議長的不同行事風格,因而出現不同的氛圍。卸任學代與現任學代間的關係則顯得幽微而耐人尋味,有時霧裡看花,有時因為對於風險的考量(
有利或有害的影響程度不同)與價值的評估(對相同事件的價值有不同認識),對自己有無影響和當下所具有的知識基礎,而對其他學代及他們的行為有不完全客觀的想像與比較。也就是因為人的思考不只是理性,有時更會著重主觀感受,有時更會放大對事物的負面解讀,而且比起新奇事物,人們會更加偏好熟悉的事物。

  人們如何解讀過去的事物很大的影響了對現存人群分界的理解,如「舊勢力」這個代稱即指出了屆次的制度性區別,提供了建構與敘述不同人群的論述資源。以此種角度來看前任學代與後屆學代的關係,如前任學代對「因任期不長而在改選後(派系內的)血脈中斷,對法條的改革因此無法延續下去」感到擔憂,或不滿「選舉工具被下屆學代濫用」及「議會風氣過於歡樂而不嚴謹」。又如有學代在描述待過的幾個會期中議長不同的主持風格時,將他就任前議長主持的風格描述成「注重程序」、「形式主義」的,而在其任期間擔任議長則重新塑造了學代會的文化,透過與學代間較多的互動和提供議事諮詢,讓學代會成為一個學代可以自由說話,不受拘束的場域。後屆學代時常以此時期的風氣轉換作為依據,將先前較注重程序的學代們歸類為舊勢力,使得對於不同人群的評價透過「屆次」的指稱來展現。

由常會延伸出的人際互動

  談及常會之外的人際互動現象,主要的兩種形式有「休會之際的討論」與「會後吃宵夜的時間」。因在常會中的發言受議事規則牽制,休會期間則得以有效率的溝通、暢所欲言,因此成為會議運作的重要時刻,展現出短時間內的高強度辯論與意見交換。

  吃宵夜文化著重在凝聚情感、維繫關係,其過程不如康德所謂的「理想餐敘」,與會者皆基於關懷和情誼傾懷暢談;會議席間對話反而多停留在交換關鍵訊息或者八卦流言往返的層次,學代會們參加聚會的動機不外乎是累積人脈存摺和資本亦,即彼此相交基於一定程度的利害關係,也許彼此在將來推動或杯葛議案時可能成為助力。學代們看待宵夜文化的態度也不一,最明顯的分歧在於「吃宵夜是否是取得共識的機會」,大部分受訪者認為吃宵夜是進入派系和發揮影響力的關鍵,甚至是形成會內多數意見的依據,個人對其他學代會成員的好惡也會在此時最不加遮掩地展現出來。

  這樣的場合勢必會排擠掉一些學代參與的可能,對於這類場合的開放性也出現不同的認知。一部分受訪者會歡迎新進學代或本來沒有交集的學代來參加聚會,另一部分的受訪者則認為,這種場合是學代之間取得共識的捷徑,因此出現較強的篩選性與排他性,只有對學生自治有較強烈熱忱的學代相對能夠進入,如學代們檢討方才會議中的表現或揣測行政部門後續動作以及規劃反制策略,都在這樣的場合中圍繞在特定學代之間。

  基於每人不同的參與經驗和不同的解讀、歸納,我們或許無法估量這些會後人際互動對公領域的影響程度,但這些派系關係、私下的人際互動對正式會議的進行必然發揮一定的支配力。部分受訪者認為尤其在管中閔案中,學代會上的共識很大程度是來自於會後人際互動
,在反管聲浪喧嘩的狀態下,持有不同意見的學代或因沉默螺旋的效應而選擇不表態、向多數意見靠攏。學代會中沒有明確立場、看風向的人其實佔多數,因此會後人際互動的重要性不言而喻,利用非開會時間去凝聚共識成為關鍵的有利手段,形成特定的主流意見。

對於他群本質化、單一化的想像

  齊克果曾經提及,「性靈的優越之處在於只看個體。但,唉,我們這些凡人都跟著感官行事,因此,一旦聚集在一起,我們眼中就只有群體,變得不一樣了。」

  各個學代或許基於真誠的理想或特定抱負進入這個場域,另有一部分人基於被派系拉進來當樁腳的契機開始參與會議,若說學代會整體的組成為社群團體,底下又可藉不同方式細分成眾多子團體。在不同派系,也就是不同群體間的互動關係中,或能發現彼此描述偏差的現象。受訪者在描述自己所歸屬的團體時,對正面特質籠統帶過,對負面特質則補充脈絡;
在描述他群的疏失和偏誤時則含糊其辭,正面特質則尋找歸因,讓由特定面向的抽象語言造成的模糊空間能有被無限上綱的趨向,也就是營造出內團體比外團體優秀而正當的假象,例如論及學代會的公共性,學代們往往含糊而抽象地批判某些學代「為己之私」,卻也難以清楚說明自己何以為公、他人何以徇私。另有少數受訪人因個人利益的緣故,對派系間發生齟齬或衝突的事件避而不談,如自身所屬團體在事件中遭受的負面指控是否屬實,對我群的迴護不在話下。從這種話術之中抽身,才有可能對整體狀況有清晰的認識。

  由於人總藉由褊狹化的想像來認識他群,對於他者缺乏透徹的了解,此點尤其展現在學代於議會場合上的辯論、對彼此的批評,像是以身分政治為出發點的攻訐語彙,例如討論法條時向對方說出的「我____系、你____系」。有時措辭過激有可能是受當時氣氛影響,也有可能是想營造某種氛圍,少數張力時刻會抓住一個點就窮追猛打、擴大污點,當然誇大其詞有時有其必要性,畢竟它能有效傳播資訊,也是特定群體中維持對他者既有成見、和內部信念的方式,但它卻導致溝通效果低落或誤會加深的後果。

  在人事案的通過與否上,也有受訪者認為,除了候選人在常會上的發言表現、應對能力,透過候選人私人的人際關係來界定其是否有能力勝任職位的現象屢見不鮮。從上述可想而知,若是較有企圖者在進入學代會之初,應盡量避免他人對自己形成某種既定印象,才能避免受制於單一化的派系歸類,也不會因群體壓力牽制而怯於表達個人意見。

嚴守程序正義?議事規則的人為操作

  人群的分野、派系的形成,使得場域內學代個別的影響力仍受制於人際網絡的建立。而學代會之於一般團體的特殊性,尤其展現在對於程序的重視。對議會內部而言,程序使用密度之高,使得議事規則幾乎可說是這個場域的共通語言,因此除了人脈的建立,熟稔議事規則更是有志發揮影響力的學代們必備的技能。對會外學生而言,會議程序的嚴守與否和信任度高低相關,程序不正義時,學生對組織的信任度自然會降低。然而,學代會內議事規則是否應當嚴格遵守,取決於會議當下討論的問題為何,每個時點提出的程序問題背後勢必有一定考量在,而本應提出而未提出者,有時即為一種默許的檯面下規則。有鑒於每個人對於議事規則的熟稔度不一,以及議事規則本身具有解釋與應用上的模糊空間,因此雖是法定議程
,卻也富有人為操作的空間。

  議事規則的實務運作上,最為常見是以「清點人數」及「換場」作為杯葛手段的操作。學生代表大會大會議事規則上,明定開會應到人數為學代總額三分之一,會議進行中倘若有學代提出清點人數而經計算後人數不足額,主席得宣布散會或改開談話會。然而學代會每次常會普遍出席率皆不高,且若有重大議案開會時間會延長,作為學代會原開會地點的新生大樓有時間限制,太晚則必須將開會地點轉移至活大,部分學代會藉由換場的這段時間離去,使得開會人數減少、處於法定人數之下,此時若有學代注意到我方代表人數過少、會內風向對自己不利,很有可能會提出清點人數意圖使之散會。

  受訪者大多認同議事規則的標準與解釋具有彈性,即便有時會議過程未確實依循程序,若未有人表示質疑則視同默許,因此清點人數時常是具有目的性地被要求。有受訪者提及自己曾經歷過一次蓄意清點人數,是時任學生會會長呂姿燕的人事任命案,當時會議已開到晚上十一點多,接近半夜十二點,不少學代早因無法負荷這麼長時數的會議提前離去,而贊成
方與反對方的人數比約為二比一。反對方見情勢對自己不利、深怕任命案通過,便號召六、七個學代離場並站在門口等待,僅留一個學生代表於場內提出清點人數之要求,當時清點結果距離法定人數尚不足一人,無奈只得遵照議事規則解散會議。

  即便如此,多數學代仍然肯認議事規則作為策略性運用的正當性,認為現行體制下議事規則既已規範如此詳盡,就不宜質疑學代運用程序作為手段,若是針對法條本身的不認同,則當透過修改程序來改進。除了策略性地要求程序外,有部分學代本於學科訓練或對議會的想像,會特別強調議事規則之於整個議事運作的重要性,對於不同時點提出程序的標準較一
致,並盡量要求會議中每個環節遵循程序。

議場作為展演的舞台

  事實上,有別於一般學生對議會的既定想像,學代會議場不僅作為理性討論的場域,更是展演的舞台。部分學代質詢或列席者應答時,會藉語調改變、音量提高、語速加快的方式意圖塑造專業感、彰顯對議題的關注程度,也確保在某些事件的陳述上得以含糊帶過。有些學代於質詢時會使用開放性、示威性的肢體語言以顯示權力,或於答詢者發言時展演不耐並
渲染情緒,使得台下其餘學生代表也受氛圍影響,開始質疑答詢者應答的說服力。甚或展演憤怒、挑起答詢者的情緒,欲引誘答詢者採取更激烈的措辭回應,藉此有題材得於會後大作文章。而無論是何種形式的展演,若能成功掌握多數聲量,且時機搭配得宜——尤其臨於議案投票之際——將有利影響與轉變情勢。

小結

  「比較接近立場的學代私下會有聯繫,找支持的夥伴,此時關係就會被建立。通過會議前的溝通或聯繫,關係就會被建立起來。在觀察每個議案通過與否時,不同於所屬群體,就會受到群體壓力。在一面倒的議案,真正反對的人很難提出立場。在這個氛圍之中某一派的意見會一面倒,這是因為群體互動的關係。」(某學代)

  「若是一張白紙進來的確無從發揮,學代會很仰賴私底下的消息來源,若新進學代不理解或不願意參與此文化,很可能便會成為後面未出席會議的原因。」(某學代)

  學代會裡的文化除了想像中公共領域「應該要有」的理性討論也是被形塑出來的,在行動打造的文化,同時將這套文化傳遞給不同成員,並且建立起想像與認識。本專題透過學代的訪談,從想像一個公共領域,到檢視他的運作邏輯;學代間不同的背景又如何導致彼此的能動性差異。畢竟,理解一個場域時,應該要從更多元的角度,分析表述與實踐的落差,才
能更接近其意義世界,也才可能將改革投向其中。


【本專題於 2018 年 12 月與 2019 年 1 月進行,三位記者中有一位是現任學代與一位學生會公關部員。】





2019年4月27日 星期六

[學代會專題]導言

 
◎凃峻清 

導言 

  近年來,學生們對於學生自治的關切,往往只有紛爭甚至權力鬥爭才能引起學生們的注意或參與,過往許多關於「民主」的象徵意義已不再具有召喚的作用,然而學生對自治的運作及理解仍有其重要性。本刊過去有許多與學生自治有關的討論,例如第 89 期談學生自治的體制與內部衝突、第 92 期討論沒有學生會長期間的學生自治場域。這些討論的焦點集中於學生自治體制「在規範下」的運作,以及制度設計的討論。然而對於學生自治場域中行動者們如何互動,建立起整個組織的運作,我們卻沒有太多理解,因此本專題希望透過這樣的探討來發掘:這個場域何以運作,以及人們如何互動、組織乃至於想像自己在其中的位置,共同形構出這個場域的樣貌。


研究方法

  我們想理解的,是學生自治場域中,以學生代表大會(以下簡稱學代會)為例,組織中的人如何互動並使組織運作,以及如何形成網絡、並想像組織的功能以及實況,因此我們以深度訪談為主,輔以現場觀察與部分歷史資料,受訪者部分皆隱去其身分識別。

  關於受訪者的選擇,我們首先透過現場觀察,發現某些較具特定代表性、對於這個組織有明顯不同想像的學生代表。同時,我們也選擇在重大議題上具有不同立場者作為訪談對象
,例如學代會與學生會的關係以及如何想像學生自治的功能。最後,我們也盡量兼顧不同群體(而考量的這些群體到現在仍有程度不一的影響性),使得我們的討論可以較具全面性,
同時可以參照在重大議題上的分歧意見,和他們在這些脈絡下如何想像彼此。


台大「學生自治」現況概述

  台大的學生自治體系目前分為學生會(行政部門)、學生代表大會(立法部門)、學生法院(司法部門),在制度形成的解嚴初期,打造三權分立的體系是學生可以「實踐民主」的象徵。解嚴前的校園民主運動,乃至於 1980 年代、1990 年代的學生運動也都與台大的學生自治制度及其變遷和建制密切相關。

  學生自治體系裡的組織以及規範在這三十年間逐漸出現,也累積出不同的政治主張以及派系關係。學代會內除了大會,又細分成不同委員會,如法制委員會、財務委員會等,學代們選填進入有興趣的委員會。正副議長以及部分特別委員會(選舉罷免監察委員會、紀律委員會)的委員由學代們互選產生。學生代表大會擁有預算、決算的審查權,以及學生會各部門首長的人事同意權,並可以質詢學生會長以及各部門首長,而學代會也負責學生自治法規的制定與修改。與這些職權的設計密切相關的是學生自治體制的想像,例如近年曾討論過台大學生自治應以總統制、內閣制或其他體制來設計組織較佳;還有在現況下,學生會與學代會應維持怎樣的關係;以及學代應該發揮怎樣的功能而,學生會、學代會與校方又應該如何互動等等,都在思考與討論的範圍。


學代會作為公共領域

  在上一節的脈絡下,學代會被理解成校園「公共領域」其中的一部份。公共領域指的是在其中的社會成員可以彼此交換意見,讓個別的小社群可以連結成大的社會,各自的「私」轉化成共同的「公」的理性討論空間。(李丁讚,2010)這樣的期待很大程度形塑了學代會的性格,公共領域不只是一種對學代會的期許,也是一種想像學代會運作的方式。

  學代的職權與產生方式所具有的「公共」性質,影響學代會內部的互動關係以及內部成員行動的邏輯。例如「程序」的考量在學代會中有重要(甚至崇高)的地位,常凌駕其他事物,又或者成為爭執的核心。也因為學代會透過公共管道(選舉)來產生成員,因此在地位或在制度上是完全平等的。在一般社會團體中的社會關係,受到資深的程度以及結盟的背景影響;然而學代會的互動因素受到「公共」的價值影響,其中非正式關係的運作方式變得隱微與地下化。同時,若有不符合「公共」想像的行為與互動,將可能被某些成員批判以及引發衝突。



 學代會作為組織與社會團體

  學代會具有公共領域的意義,但一群人聚集在一起,也有一般團體的性質。大學裡沒有法律意義上的黨派(台大曾有「學生政黨」立法的討論,但沒有後續;而國民黨在校園中的組織逐漸式微,雖然仍有運作,但已不若過去毫不避諱的活動)。因此人際網絡與內部的次級團體沒有明顯的邊界,形成複數的人際連結且處於易流動和轉變的狀態。當然某些固著的關係也是這多樣化類型中的其中一種,這樣的現象在學代會中出現,被以「派系」稱呼(後文中不特別加引號),有時候是中性的指涉,有時則是一種汙名

  派系的形成與徵聘方式可以分為由政治主張的相近或既有人際網絡的延伸兩大類型,當然大部分的人際連帶都兼具兩者,只是程度不同,因此以光譜的概念來看待較為合適。如派系在學代會外或學代會中形成,因為相識與友好而參選並一起成為學代,或者在學代會中認識進而建立關係,不同的人際網絡也影響了後續的互動方式以及派系的存續。這些網絡的形成與維持都經過特定的過程,例如會議外的互動,又或者主動在會議中製造機會以及在會議的縫隙中打造、強化或拆解人際連帶。

  學代會裡的社會互動,是與原有的多重身分互相牽連的,學院的分野打造了進入學代會最初的身分識別,並且透過不斷實作來鞏固與強化(例如發言自我介紹前會加上學院),同時也會被其他人際連帶超越。性別也是另一個影響的因素,學代會的性別比例一定程度彰顯校園公共領域的性別參與,同時也在學代的互動過程中影響其關係(互動關係與權力關係)。

  學代會不只是理性討論的公共領域,更是展演的舞台,例如質詢的過程並不只是討論與詢答,更是台上展演不耐或台下展演憤怒的過程;另外,肢體動作、所處空間以及移動與否
,都是訊息的傳達。有時環境
的限制與改變,也造就了情勢的轉變,例如座位的排列方式;又或者當下的時間,是剛開始或已經久到疲乏;還有場地的轉換,重新打造已經形成的氣氛
,都
使得學代會不只是一個公共場域,更是一個多重力量競合的社會空間。



 學代會的特殊性與普同性

  學代會的各種現象是否具有很高的特殊性?其實並不然,學代會的許多現象和一般組織是相似的。那麼這樣的場域、組織與互動,應該要放在怎樣的脈絡下理解?

  學代會被認為「應該」是一個公共領域,並且負有許多任務,甚至應該以某些樣態運作
。因此,過往
的探討很大一部份集中於制度設計以及制衡分立,並且將溢出這些視域的範疇都視為不該存在、甚至是不道德的事物。然而,只有理解學代會同時作為公共領域一部份,以及一個組織團體,才能理解這個場域何以成形與運作。

  這些行動,以及對行動的解讀,正好顯示出成員想像這個地方的方式,不論是個理想型的公共領域、一個學生的發聲筒,抑或是一個社團。因此,不需要太特殊化學代會的樣態,但也因為學代會與許多團體組織的相似,在有限的「公共領域」式的想像以及論述中,學代會的另一面向也需要被理解,才能適切的描述學代會的運作以及內部互動並且看見與理解兩
個特質的辯證關係。

  在研究限制上,我們訪談的學代大都是參與程度較高者,然而現實上也存在許多參與度不高的學代,諸如時常請假、開會時僅在座位上做自己的事而不涉入會議等等。這些學代的數量並不算少,但本專題訪談的對象較少這樣類型的學代,因此可能過度放大高度參與者的角色,而缺乏站在低度參與學代角度的理解。



 關於受訪者

  本專題總共訪談 12 人,透過本專題負責人聯繫並邀請,除了少數拒訪外,大部分接受訪談。訪談對象的選擇盡量兼顧學代會中不同群體,並且考量受訪者的多元性,顧及不同身分背景者以及參與程度和經驗者。

  以下是關於受訪者資料的統計,包含性別、選區學院別、擔任學代的任期長度、參選學代的次數,目前的年級以及曾任正副議長的人數,統計的時間點都截至 2019 年 1 月 31 日。




田野中身處的位置

我在大一下進入學代會,進入之後我帶著試圖理解這個場域如何運作的心態觀察,每次會議都是一次田野機會,會議以外的時間更是。我漸漸地聽到人們如何理解這個地方,以及如何想像它做為負有某種任務或責任的單位,這些觀點即是人們賴以在學代會中行動的信念

大部分受到邀請者都同意邀訪當然之中也有部分在特定議題的立場與我迥異的學代。在訪談的同時,學代給出的答案,以及願意討論的程度,也不可否認的與和我的既有關係相關。經過學代會的參與,這些關係以及評價是我需要概括承受的,而我們能做的,就是盡量站在不評價的位置進行訪談,並清楚說明訪談的目的、方法與脈絡,並且在解讀時將以上的考量放在心中。這個專題是與既有的關係相連的,同時也試著避免因此導致的偏頗,然而在詮釋與解讀則和許多受訪的學代相同,是站在既有的知識位置和立場的基礎上的。




2019年4月23日 星期二

核能議題:運動策略分析

 
許穎傑、張嘉芸、黃脩閔

前言

在2018 年,隨著公投的連署與通過民意門檻下修,一共有十項公民投票提案通過兩階段的連署,在11/24 合併九合一大選舉行。在這十案中, 編號第十六案的公投案主文為:「您是否同意廢除電業法第95 條第1 項,即廢除『核能發電設備應於中華民國一百十四年以前,全部停止運轉』之條文?」,此案意在鬆綁對核能發電設施的除役年限, 領銜人與支持者稱此為「以核養綠」公投,這樣的定位讓此案的辯論除了處理核能的利弊,也會包含更多對於其他能源的討論。

這篇文章希望探討的是,將「綠能」、「再生能源」拉入核能議題的爭辯,是否影響支持與反對核能者的運動策略轉變?支持與反對核能者怎麼認知核能與綠能/ 再生能源的關係?相對於2013 年高漲的反核呼聲,台灣的人們在這次公投中如何有不同的看法? 

本文嘗試在核能論述中,就切入點進行比較, 分析擁核/ 反核的運動策略,以及探討兩者對於核能之於綠能/ 再生能源的態度,比較擁核跟反核的人,各自會特別強調核能的哪些面向,並且解釋他們如何化解對方最常提出的質疑。

一、擁核/ 反核在論述上的策略:如何強調己方立場

在擁核方(公投十六案正方)的論述,筆者訪問了在815 大停電後,持續密切關注能源議題的台大醫學院教授王明鉅。在教授提及自己為何關注能源議題而支持核電發展時,筆者關注到擁核方在佐證己方立場時,往往會特別強調「用電需求」, 且會將這樣的需求連結到社會經濟、國家發展,去強化己方論述,王教授就提到,電是一個國家重要的基礎建設,全國大停電這種事情照理來說不應該發生於任何一個進步的國家,也因此,815 大停電的發生成為促使王教授進一步深入研究能源問題的契機,而如何確保台灣能夠在幾乎不漲電價的前提下有穩定的電力供應,是王教授一直以來關注的重點。

除了電是基本的民生必須以外,王教授也提到,現今台灣的產業結構中,半導體相關產業佔了相當大的比重,而此產業又極度依賴充足且穩定的電力供應。追根究柢來說,考量到台灣的地理位置及天然環境等因素,一開始就不適合發展半導體產業,但既然已經發展了將近三十年,也在全球半導體產業中取得領先地位,自然不應放棄這個佔了目前台灣GDP 逾15% 的產業,而應該正視台灣需要電力的現實處境。

在反核方(公投十六案反方)的論述,我們採訪了地球公民基金會的蔡中岳副執行長,談談地球公民基金會及他個人面對公投案所採取的倡議策略。地球公民基金會所堅持的理念是「核電廠準時除役」、「促進台灣能源轉型以減輕環境負擔」, 而蔡副執行長強調,他很重視在目前集中式的發電結構下[註一],興建的大型發電設備的設址與背後的產業運作,使得弱勢者必須承擔更多風險的問題, 希望能源結構轉型可以減少他們被迫面臨的風險與環境成本,這樣的想法也是他投身能源議題倡議的主要動機。筆者關注到反核方在論述層次上較重視「風險承擔」,包含風險本身能不能承擔,跟由誰承擔。

蔡副執行長之所以選擇反核的立場則是因為核電廠在台灣運轉的風險過高,核廢料處置仍懸而未決,核一、二、三廠機組的運作執照已接近其時限, 且台灣2018 年的核能發電僅佔整體比例的9%,可替代性高,這些條件讓他認為停止使用核電,並發展更高比例的再生能源發電,才是對環境與對台灣人民都更友善的選項。

二、擁核/ 反核在論述上的策略:如何化解大眾疑慮及對立持方的主論點

面對反核方最常提到的「風險」問題,在王教授列舉出的數個評量發電方式的指標中,同時也包含了「安全風險」這項因素,而關於核電廠必然存在的核災風險問題,王教授向我們說明,大部分的人太容易受到畫面影響,對於福島核災的印象常常根深蒂固於災難現場的攝錄像,而未能深入了解核災的發生原因和後續影響。例如,當時與發生爐心熔毀事故的福島第一核電廠鄰近之福島第二核電廠、女川核電廠、東海第二核電廠皆未發生慘劇, 為何獨有福島第一核電廠出現問題?王教授認為, 福島核災當初是可以避免的,真正之禍因為人為管理之疏失,可分為兩個層面進行探討。

首先,核安專家在事故發生之前其實已對該四座核電廠做出警告,但當時以營利為主要目的、負責福島第一核電廠運作的公司認為,核電廠老舊即將退役,毋需再花費額外成本針對這些問題進行改善。再者,在事故發生當天,因為日本的官僚體系, 廠長其實可以選擇將海水灌入核電廠,但卻不敢自行做出決策,因此在廠長、總公司、首相的來回通電與首相的遲疑間,白白耗費了數個小時,也錯失了能夠避免災難發生的機會。筆者關注到,擁核方會在核災方面,將風險歸因於每次事件的特殊因素,包含事件的人為成因,進而去描述與台灣風險的差異。

至於福島核災後續對於當地居民的健康影響, 王教授認為,當車諾比核災發生後,由於當地居民自被輻射塵污染過的食物中攝入碘-131,這些碘-131 被甲狀腺吸收之後導致當地兒童大量罹患甲狀腺癌。這次福島核災發生之後,日本當地政府即透過碘片、碘鹽等讓當地居民能夠先服用, 吸收足夠的無害碘元素後即不會再攝入環境中的碘-131。日後當地政府再要求該縣30 幾萬個16 歲以下的小孩進行甲狀腺超音波的檢測,當時一開始驗出160 個左右的兒童可能罹患甲狀腺癌,從數字上來看好像增加了很多患者,但王教授提到, 事實上是由於該檢測方法較為敏感,等於是把在未來「有可能」發展成甲狀腺癌和早期甲狀腺癌的患者全部找了出來,才會得出患者人數大量增加的表象。另一方面,雖理論上暴露在較高劑量的輻射線環境下確實會增加罹癌機率,但至今福島地區罹癌人數的增加皆沒有統計上的顯著性。

相對地,面對擁核方最常提到的「用電需求」, 蔡副執行長提到,關鍵在於調整目前用電需求尖峰和主要綠能發電量尖峰的差距。在用電需求上,其實有很多其他的替代方案去解決,例如透過獎勵政策,讓工廠將大量用電的的機組的運轉時間挪到清晨、半夜這種比較冷門的時候。認真解析缺電問題會發現,真正供電吃緊的時段,主要都集中在一天的兩個用電尖峰,而不是通盤的供電不足。核能發電在以往的政策規劃中屬於基載電力,發電方式也缺乏彈性,「機組一開就得持續運轉好幾個月,能發電的量也是幾乎固定的,不能說關就關。」這樣的特質反而不適合台灣目前的用電調配需求,太陽能電、風電分散式的發電設備,其較有彈性的特質更能讓能源做有效的運用。「概念其實很簡單,就是削峰填谷。」把部份用電挪至供電量相對有餘裕的時段,再搭配可再生能源來緩解從早上八點至晚上九點較大量的、民眾的用電需求。


另外,蔡副執行長也提到,他不相信透過調整、新增人為管理監督方式,能有效減低核能管理的風險或改善決策效率,現已有由專家學者與非政府組織組成的核能安全監督委員會,將機組的斷然處置決定權放在廠長或行政院長、或總統都一樣,終究會受個人的主觀判斷影響。當無法預測之天災來襲,天平的兩端分別是價值高昂的核電機組和受影響地區數十萬、數百萬的人民的身家安全,不論是核電廠長或總統都得為這樣的選擇與代價負責任。增設監督專門單位並不能顯著降低核能的安全風險,把最終決策權交由人為決定也有其固定風險。

三、如何以非專業的身分進入核能議題倡議

王教授為醫學系出身,非自能源相關科系畢業。他提到自己在815 大停電發生之後,為了釐清當時的真正事發原因與台電官方宣稱說法是否一致,而開始透過中文報導、評論和期刊文章等等管道,接收能源議題的相關知識。他認為,現在的環境下能夠獲取到的資料相當豐富,只要有心的話, 其實能夠有非常多的資源可以利用,且這些文章多半不難理解。再者,以一名醫生的身分,比起能源專業的人反而能夠讓他看得更廣,如他對於台灣的人口結構和經濟轉型問題與能源議題的相關性會更有切身之感,非能源相關人士的身分也使他非常清楚地與任何能源產業沒有商業利益上的瓜葛,讓民眾更容易相信他講的話。

蔡副執行長是北大社工系畢業的,也並非能源科技相關學系出身,面對接觸能源議題不可避免的理論與相關資訊吸收,他表示極不認同以「有無相關專業知識」做為參與能源議題討論的門檻,「我認為科技是為了讓人類的生活可以過得更好,但更好的生活不只限於科技的進步,這樣的願景也不分類組,大家都會希望可以活得更好。我不想用是不是理科來決定你可不可以討論這件事,因為我們都是人,共同使用電力的人。」判斷各類資料與發電方式優劣所需要的知識,是花時間就能了解的東西,而社工系的訓練則帶給他更廣的視角,在數據資料、產業盈餘以外,能注意到這個能源供需結構中的弱勢者。關懷弱勢者也是他開始接觸能源議題的動機之一,他看到在集中式的生產結構下,無力遷徙的人被迫承擔集中的環境衝擊,但他們的意見在相關的公共討論中卻也最難、最少被公眾與決策團體聽見。「如果我們希望大家的生活是共同美好的,那我們應該要努力讓發電不會成為弱勢者的成本跟負擔,不犧牲任何人。」

四、擁核、反核對於核能之於綠能/ 再生能源的態度比較

無論是在擁核方或是反核方對於再生能源的討論,首先得正視綠能與再生能源的不同討論脈絡。當討論的是「綠能」時,核能在不同的定義下,有可能被列入「綠能」之一:如果定義標準為低碳產出,則核能會被歸類為綠能,如果定義標準是少污染、永續,則核能因為有核廢料的產生,便不能被歸納為綠能的一種。本篇也希望能探討「再生能源」之於核能的關係,再生能源指的是風電、太陽能、水電等可以循環永續的能源,與核能等非再生能源相對,並不會有定義上的問題。接著,將直接討論擁核/ 反核方對於風電、太陽能、水電的認知,包含能源種類分配、如何各自評估台灣適合的能源占比。

在核能與綠能的定義上,被問及核能是否屬於「綠能」,王教授認為,拘泥於字面上的解釋並沒有意義;人們應該就「自己目前的需要」來界定核能是不是綠能。如果人們希望的是減少碳排放的話, 核能當然可以算是綠能,但如果用現階段是否能夠完全處理廢料的觀點來看的話,核能當然就不屬綠能。另一方面,在再生能源之中,為了將太陽能發電在白天發的電儲存到晚上利用,及為了將離岸風電在冬天發的電儲存到夏天利用,製造電池過程中對環境造成的汙染、採集電池原料過程中對環境造成的傷害,對於這些再生能源是否真的能算「綠能」,王教授也並不認同。

在核能與再生能源的討論上,王教授認為,現在發展再生能源的成本相當昂貴,且再生能源發電相關的科技也尚未成熟,現在急於將資金和土地等等投入再生能源發電廠的建造事實上是一種浪費, 宜等待至國際上有能夠不使電價上漲且穩定供電的再生能源選項時,台灣再大規模地進行再生能源的發展;而核能發電就屬於這段等待再生能源發展過程中的權宜之計以及能夠確保供電穩定的保障。他比喻現在的再生能源就像iPhone3G 和iPhone4,尚屬功能不齊備之智慧型手機,那這段期間就先用價格較低的Nokia 手機就好了,等到更後面、更高階的iPhone 機型推出後再去購買,把Nokia 手機替換掉也不嫌遲。

對於「以核養綠」對再生能源所持態度的疑問, 王教授認為:能夠完全淘汰核能發電改使用再生能源當然是最好的選擇,但問題就是現在可行性極低, 若硬要在2025 年完成非核家園目標就要付出相當巨大的成本。他舉南韓為例,一開始時南韓將核電歸零的時限定在2030 年,但後來研究後也認為達成不了而延至2060 年。而台灣現今的能源政策制定上沒有南韓的謹慎和出於實際狀況的考量。

面對有些擁核方認為「核能就是綠能」,蔡副執行長回應道:「核能雖然是較低碳排的發電方式, 可是現有技術下核能發電並不符合永續發展的訴求。」核廢料的處置除了貯存待其輻射衰變至背景值外,尚無能完全處理的技術,尤其是高階核廢料數萬年的衰變期,這麼長的時間維度遠遠超過人類現有技術能預測與干預的範圍。台灣的現況是,高階核廢料的貯存池即將超出負載量,而且連貯存地的選址辦法都還未成形,低階核廢料雖有貯存地的選址條例,卻受地方居民表態反對而尚無定址,在這些條件下的核能絕對不是永續發展的「綠能」。

針對部份擁核人士認為離岸風電、太陽能等再生能源「靠天吃飯」太不穩定以及成本過高不堪負荷,蔡副執行長直言台灣的風電與太陽能發電產業本來就起步較晚,產業發展初期需要投入大量資源以發展技術與規模,而在高投資刺激技術發展後, 就能降低成本、降低電價。他也說投資綠能是全球趨勢,根據工研院2016 年提出的報告,2015 年全球投資核能的金額不及投資再生能源的2859 億美元的十分之一;以此看來,與核能相比,投資再生能源、看好再生能源反而是全球趨勢。另外,風力發電與太陽能發電的技術與設備門檻是更低的,也因此更能跳脫集中式發電廠的模式,建立分散的電網, 減緩發電對一個地區造成的環境衝擊。

五、兩邊的倡議手法整理

在擁核方的倡議策略中,是將每個人放在不同的戰略位置,王教授提到,在公投16 案拉連署和之後的宣傳過程中,一開始時並沒有能夠倚賴的政黨資源。自己和在推動公投前線不斷奮鬥的黃士修互動關係,主要建立在對於議題持方的認同,因此自己有和黃士修等人聯絡,但互動並不是非常密切, 和對方在這次推動電業法廢除的工作中互相分工, 自己並不完全支持或反對黃士修的作法。在整個推動公投的過程中,黃士修是先鋒,若沒有他的絕食和向台北高行院提出假處分這些衝撞體制、爭取空間的行動,公投案可能會無法順利和九合一大選同時舉行,甚至胎死腹中。王教授自己則扮演類似後勤的角色,做學術性的論述, 這一兩年以來,王教授持續不懈地在臉書上發表談論各種發電方式和評論能源政策的文章,文章的篇幅通常相當長,且常附上數個圖表作為資料佐證或輔助說明,引用的資料或數據都有兩個以上的參考資料來源可供引註(且常有其中一個是由外國媒體報導的資訊)、或是台電官方公布的數據,寫臉書文章的目的是在於教育和溝通,文章的目標客群是想要了解能源議題的人。

談到公投16 案的推行過程中和政黨的互動情形時,王教授提到當羅智強和馬英九來參與這個議題的宣傳時,自己抱持的想法是,國民黨的加入有好處也有壞處,但為了達成戰略目標,比起原先的孤軍奮戰,任何人的幫助都選擇歡迎。

地球公民基金會對公投倡議採取的策略,與之前在其他議題所採取的途徑相去無多:進行志工培訓、舉辦講座、錄製相關宣導影片、於各新聞媒體投書、發表聲明稿、發傳單等等,而隨著社群媒體的一些趨勢,在媒體互動上的方針也有所調整,比如發布懶人包形式的圖文宣傳、或者透過Instagram 來觸及更多年輕族群等等。蔡副執行長說,在前述的種種方法以外,他們(地球公民基金會)也想要買廣告來擴大觸及民眾數量,但受限於資金不足而無法實行。就筆者所知,地球公民基金會有舉辦座談會、志工培訓、在不同活動擺攤、於街頭遊說民眾等,並分發由全國廢核行動平台製作之文宣小卡。在這些文宣上,可以看到「拒絕『核四又來了』公投」的字樣,把公投主文和「重啟核四」的訊息連結,另外也有文宣彙整關於再生能源與核能發電的十一個常見問答,很明顯地可以看出地球公民基金會與全國廢核行動平台的立場:選擇再生能源以替代核電。

關於地球公民基金會和其他民間團體、政黨在這次公投倡議中的合作,蔡副執行長表示,有很多環保團體是地球公民基金會經常一起舉辦活動的夥伴,如綠盟或主婦聯盟,還有台灣人權促進會等倡議型組織、同志諮詢熱線等;早在2013 年也有集不同領域、性質的團體的「全國廢核行動平台」成立,欲匯整台灣不同地區的民間力量行動。這些團體的活動、組織多是自發性的,「我們在做的事是傳遞一種價值、一種理念,同時很多人也在傳遞這樣的價值理念,如果是看到我們的資訊而產生活動, 我們當然很高興,可是不是(這樣子)的話也很讚, 社會本來就是多元的,應該要存在不同的聲音和倡議方式。」

在志工上街對民眾宣傳的經驗中,遇到最多的反應是「啊?有這個公投噢?」,再來就會問「那這個要怎麼投?」或「不是反核成功了嗎?怎麼還有這個公投?」,民眾認為反核的民意已經被政府聽見,而完成了封存核四的階段性目標後,便不會有改變核能政策的公投出現。除了宣傳理念,街頭的志工還需要解釋這個議題的影響,根據去年12 月4 日台大風險中心發布的民調結果,有百分之四十三的民眾有「現在主要的發電方式是核能發電」的錯誤認知,普遍來說,台灣人是關注能源議題的, 卻容易受媒體輿論等等影響產生對客觀資訊的誤解、誤判。

六、對反核食跟以核養綠公投同時通過的看法

在去年的公投中,除了第十六案外,通過的第九案也跟核能議題息息相關:「你是否同意政府維持禁止開放日本福島311 核災相關地區,包括福島與周遭4 縣市(茨城、櫪木、群馬、千葉)等地區農產品及食品進口?」筆者認為,第九案與第十六案同時的結果,代表台灣選舉人排斥作為核電廠可能風險的「核食」,但同時又接受讓增設核電廠機組或核電廠延役有更多彈性的第十六案,表現出非常矛盾的立場。

被問及對這樣結果的看法,蔡副執行長提出幾種不同的解讀。首先,以第九案的結果來看,擁核方是大敗的,所以憑第十六案的結果就說「台灣人接受核能」的結論太過武斷,也代表擁核人士的宣傳效果是不足的。綜合兩案結果,可看出「鄰避效應」的典型反應:「我想要用電,但不想承擔輻射汙染的成本」。參照志工在跟民眾宣傳時,不少人對於此案狀況外的經驗,「也有可能是小抄決定一切,大家根本沒有在認真看題目。」通訊軟體的發達,讓夾帶立場的小抄圖文得以迅速、廣泛的傳播, 蔡副執行長說,小抄的傳遞很多是透過親朋好友從一個個群組擴散,因為傳遞訊息的是原本就認識的人,街頭上的直接遊說也不見得能影響這個透過平常的關係建立的立場。因此這樣的民調結果,可能只是反映小抄上的內容,也有可能是人民只想用電而不願意承擔後果的價值展現。

提到公投第九案時,王教授認為,這號公投一開始的命題設計就很奇怪,把所有在四縣生產的食物列為禁止進口的對象完全沒有道理,意思彷彿是只要「出身不正」的食物,不管所含輻射線劑量多寡、對人體造成傷害的可能性為何,就全部不准予進口。如果真的對該四縣的食物有所疑慮的話,科學的方法應該是比起其他食品額外加入幾道檢驗程序,確定對人體危害程度與其他食品並無差異後才開放進口。但民眾並不願意去了解輻射,太相信自己的偶像或支持的政治人物對輻射線危害的宣稱, 在操作下輻射成了令人避之唯恐不及的東西,然而事實上搭飛機或照X 光時,甚至是日常生活起居, 人體都會接收到來自宇宙各方的輻射線,只是劑量多寡的差異而已,若四縣食品的攝取並不會使人體吸收過高劑量的輻射線,根本沒有禁絕的必要。 因此對於「反核食」的通過,教授認為是民眾並沒有想清楚,而將兩個公投同時通過的矛盾歸咎於第九案的支持者。

兩位受訪者同樣傾向反對「反核食」公投,不過相對於王教授只將該公投通過的現象解讀為「民眾沒想清楚」,蔡副執行長則進一步觀察到透過媒體、政黨和地方勢力傳播的「公投小抄」對於本次各個公投案的重要影響,以及對於民眾「鄰避心理」的批評。

七、小結與未來發展

以公投第十六案的結果來看,目前擁核方的倡議與活動是相對成功的,但雙方的論述與倡議仍在持續進行。在能源議題的立場上,反核方持續堅持「非核減煤、發展再生能源」,在公投後仍積極督促政府發展再生能源產業(如離岸風電、太陽能等)。擁核方則是傳出要再發起「重啟核四」公投的消息,也被質疑「養綠」的建設確切該如何前進。其實,能源議題很難有明顯而強烈的「畫面感」做主要的號召,雖然用電需求與民生息息相關,但很多事情需要再多做跟民眾的溝通,特別是捍衛的價值應該如何確立、如何被落實。

能源議題事關複雜,且核能議題還牽涉到資源分配、能源占比的交織性問題;公投只能反映部分議題的公民立場,且公投作為一個統整民眾意見的方式,仍受到大量的懷疑與討論。因此無論是擁核或是反核,都會是一個長久的運動,在未來可能會透過在立院的不同勢力、在公投的其他倡議,而有戰略策略上的變動,施力點也不只局限在公投或其他蒐集多數民意的方式,還包括以政策或是立法來發揮影響。

對於此次公投的反省,筆者認為應先提供一個讓各相關領域學者專家坐下來深度討論的機會,提出數種可行的能源配比方案,尤其是在各種方案資訊兼陳的情況,詳細向民眾說明各種選項之優劣後, 再交由全民公投決定,因為在各種不同發電方式的選擇中,無論是火力發電、核電、太陽能發電或風力發電,每一種現今存在的發電方式都不可避免地有其缺點,而在評價一發電方式的好壞時,應針對每度電價格、穩定供電能力、發電過程及廢棄物造成的污染、建造發電廠及燃料之成本、安全風險等等相關因素進行利益和價值的衡量。


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[註一]集中式電廠是指以傳統大型發電設備,像是核能、火力、燃氣機組集中大量發電,經過輸電、變電、配電流程送電到用戶端。

2019年4月22日 星期一

從深澳電廠案看環評與能源議題

 
黃脩閔、卓家緯 

2018 年3 月15 日,於環保署環評大會中,深澳燃煤電廠更新擴建環差案以8:8 僵持,最後由環評主席,當時也是環保署副署長的詹順貴律師,投下關鍵性的「修正通過」票,以9:8 通過。2018 年10月12 日,賴清德在立法院總質詢時宣布停止興建深澳電廠。
  
此案涉及層面極廣,以下從電力供應需求的計算、汙染問題、工作機會問題、現有環評的立法與修法、深澳電廠中的政治力來分析,延伸到觀塘三接案的比較、第九案公投結果的影響以及整體能源議題的深思。

一、從深澳電廠爭議看環評修法進程

(一)深澳電廠涉及的法規適用與困境

現況下,依照環境影響評估法(以下簡稱環評法)、環評法施行細則,共規範三種不同的環境評估方式與標準,分別是:環境影響評估(以下簡稱環評)、環境現況差異分析(以下簡稱環現差)、環境影響差異分析(以下簡稱環差)。

環評依環評法第四條,針對開發行為或政府政策,對廣義下環境可能影響的程度及範圍,進行公開說明與審理;環差指的是針對先前通過的環評案舊案,與現況下所欲推的新案,兩者之間的變更部分進行審理;環現差也是針對變動部分,但會審查對於環境「現況」的影響。

第一次的案件須通過環評法,而環評通過後若又有變動,則有重做環評、進行環差,及提出環現差分析三種方式,各自有不同的適用要件。「要求開發單位重做環評」依環評法施行細則第38 條, 需視其有無對環境加重影響,且參照點是當初環評的資料,而非現有的環境狀況;「要求開發單位提出環現差」,依環評法第16-1 條規定,要件是「取得開發許可後超過三年才實施開發行為」,就必須要提出環境現況差異分析及對策檢討報告(環現差)。此次深澳燃煤電廠更新擴建案,並不符合上面兩個要件,因此是屬於「環差」性質,以下一一論述其歷史脈絡及法規適用。

1960 年,位於新北市瑞芳區的深澳電廠開始營運、2001 年退役,2006 年「深澳電廠更新擴建計畫」(以下稱舊案)有條件通過環評,2007 年8 月22 日取得開發許可,2010 年4 月深澳電廠開始「動工」[1],後來卻引發居民抗爭而停止,因為卸煤碼頭設在深澳灣,影響海洋生態,引起基隆、海科館與環保團體、居民的抗議。

在環評法規上,深澳電廠符合「取得開發許可後三年內已經開發」的條件,故不需進行環現差, 而是環差新舊案的比較。本案也不構成需要就申請變更部分重新辦理環評的樣態[2],因為開發單位提出的變更計畫在開發規模下有所降低、空污排放量也大幅下降,比2006 年的版本對環境的影響更小。詹順貴律師提到:「海域設施集中移至現有中油港區之深澳灣,取消了原本要設置之灰塘; 原計畫填築7.62 公頃之煤倉亦自蕃仔澳灣移回廠內。當變更是降低環境傷害時,不符合重提環評的要件。」因此,本案才會進入環差的新舊案比較,又因環差審查,本來就只要新提出的方案較舊方案對環境的影響更低,就可以通過;深澳案本身的確將機組容量與碼頭減少,對環境污染較小,因此符合環差的通過要件。

由此可以發現,停工多年後再復工的設施,即使基於現在的環境標準或政策視角已經無法容忍其對環境的影響,只要該設施先前有「動工」過,或者對於環境的影響不比審查時大,就可以援用多年前取得的環評結論繼續施工。這樣的制度漏洞,一方面源自於「環評通過後五年內有動工就不用做環現差」的寬鬆條件,另一方面則肇因於環評法針對環評結論之撤銷並沒有詳細規範,即使根據行政程序法來廢止原處分,也都只能在廢止原因發生兩年內做。換言之,現行法中「環現差分析」和「重做環評」制度的啟動要件嚴苛,是讓深澳一案對環評大會而言,幾乎僅能選擇通過環差審查的要因之一。

(二)環評修法進程與草案

2016 年詹順貴律師接任環保署副署長,便是希望進入體制內修法,從體制面改變過去許多開發案所凸顯的法規缺陷。不過,在討論環評修法前,應該回頭審視環評法立法時對於制度結構的想像, 台灣於1994 年制定環評法,賦予審查機關實質的「否決權」,此乃盱衡立法時擔憂環評變成徒具形式的橡皮圖章。然而,這也限縮了「目的事業主管機關」的義務,國際上許多國家是由目的事業主管機關結合專業環境分析後提交報告書,在我國,目前環評都會被目的事業主管機關申請轉交由環保署進行,環保署因而被認為是和經濟發展對立的價值體現。

就此,環保署在2017 年提出的《環評法》修正草案,其中一項修正目標就是希望增進目的事業主管機關的角色功能,在轉送申請書件時,先確認開發行為區位的特性、開發行為可能引起的爭議等,另一方面也讓有些相較對環境影響較小的案子回歸目的事業主管機關,環保署才能將更多的心力放在爭議性與複雜度較高的案子。

以深澳電廠此案來看,在環保法規上的目的事業主管機關是中央部會,意即由經濟部能源局送環評、撤銷環評申請等,本案同時涉及「瑞芳水產動植物繁殖保育區」能否蓋防波堤、《海岸管理法》、《國土計畫法》的土地分區問題,目的事業主管機關為新北市政府,是真正掌握是否禁止開發或得以興建的機關,針對瑞芳水產繁殖保育區能不能蓋防波堤,可能會導致加重漁港區域淤積一事,是各目的事業主管機關應針對自己的疑慮,擔負起禁止開發的權責,而非認定只有環保署能撤銷,把責任推給環保署。

除了制度結構和權則分配的問題,本次修正草案也強化了環評通過後的追蹤監督,例如在草案第三十四條,新增了要求開發單位要邀集當地居民、團體及專家學者組成監督小組,而且要固定向主管機關提出監督報告的義務;就環評結論的效期、廢止與撤銷,在第二十四條,讓目的事業主管機關跟主管機關,即使在開發設施完工啟用後,仍應持續追蹤,必要時要求開發單位提出環境影響調查報告書,若主管機關認為開發行為的實施對環境有重大不利影響,主管機關可以要求改善,必要時得變更原審查結論或廢止原處分。

面對環現差與環差的區分,草案中第三十條則增加規定,若開發單位在環說書或審查結論公告五年內有曾經實施開發行為,但實施後停工超過五年的情況下,就必須要送「環現差」審查,審查完成前也不可以再為開發行為。

《環評法》修正草案就「重做環評」和「環現差」的啟動要件修正,在制度上能解決如深澳電廠案中「老舊環評案因為有實施開發行為,但事後停工多年,卻仍只需通過環差」的問題。本草案公告後,開過多次公聽會、研商會,在討論過程中發現不夠周延而不斷溝通,也將原本的三十二條條文擴充至六十六條;一開始環保署在2017 年3 月份將目標訂成要在六個月內將修正草案送往立法院,然而,一直到12 月,代理署長蔡鴻德以部分條文爭議無法達成共識、需要繼續討論為由, 至今並無將修正草案送至立法院。

(三)與三接環評案之比較

中油第三天然氣接收站(以下簡稱三接),設址在桃園市觀塘工業區,三接案的前身就是觀塘工業區環評的案件,早在2000 年,東鼎液化瓦斯公司就已經申請通過環評,但卻因為一直標不到天然氣供輸權一直沒有動工,直到中油併購東鼎後才重啟程序,所以並非如同深澳電廠適用「環差」制度,而是適用「環現差」做整體環境的變化比較。

三接案縮小了開發的工業區面積,然而卻因為會在外海進行填埋工程,還是會影響到藻礁生態, 雖然中油撥出五年一億元的經費在「異地復育藻礁生態」上,然而遭民團批違反《野生動物保育法》, 且質疑異地復育可行性。雖然中油承諾完全避開裸露藻礁及柴山多杯孔珊瑚,環團及環保署卻仍有疑義,故在2018 年7 月的專案小組審查,決議退回目的事業主管機關,中油8 月27 日再提申覆, 並送入環評大會。2018 年10 月8 日下午,環保署環評大會湊齊十人,再度審查「中油觀塘第三天然氣接收站環境影響差異分析案」,最終以七票贊成過關。

然而,在環現差的標準底下,並非環差的新舊案比較,而是須針對現在環境與當時環境的不同進行因應。台灣水資源保育聯盟學術召集人陳椒華表示,中油雖縮減開發面積成23 公頃,但是提出的都是1997 年前後的舊資料,並不符合環現差標準,應該重提工業專用港環評。

二、深澳電廠興建的合理性--電力供應需求現況

政府、台電支持深澳電廠開發一案,給予外界的理由,主要在於北部電力供給無法自足。在進入正題之前,必須先談談為何北部有電力自足的必要性。一方面除了電力運送時的成本考量外,更重要的一點在於必須顧慮到所謂「能源分配的公平性」。一直以來,台灣都有所謂的「中電北送」的問題,而中電北送的原因,是因為很少有地方願意讓台電蓋變電所和輸電線路,其中北部更是地狹人稠,每年用電量都大於供電量,所以台電只好把線路匯流集中在中南部僅有的幾所大型變電所, 再藉由南電北送解決缺電危機。

南電北送的弊害,不僅是線損下的實際損失,也關乎台灣民眾的政策感受。深澳案產生爭議時, 其中一種質疑的聲音就是,「如果北部不蓋電廠,那是否又要回歸中南部蓋電廠、吸收污染的不公平狀態?」事實上,以國家整體的角度去看對於資源分配的差異和對於風險的釐清,國家其實從未交代其判斷的設址地點排序為何。在討論設址地點時,應以供需數據(包含計算預計增減的用電量、除役或新蓋的電廠數)才能判斷缺電量,也才能討論第二個層次的問題:需要多少電廠才夠?以下從幾個層面探討北部需不需要深澳電廠的供電。

(一)備轉率不足?

以當時政府所提出的數據,認為在目前政策的規劃下,台灣北部的備轉率「僅」14.9%,無法達成「非核家園」政策中「穩定發電」的部分,也就是備轉率15% 的標準;也認為若因為核一核二的除役,未來北部的電力缺口將持續擴大,因此台電、政府核定有擴建深澳電廠的需要。

2017 年北部缺口在2017 年為57 萬千瓦,短期內將會有大規模的用電缺口,台電認為未來缺口也將會逐步擴大。然而,即使沒有深澳燃煤電廠,根據台大風險政策研究中心的推估分析,假設政府能落實自己提出的綠能政策,2025 年的缺口其實仍將會縮小到17 萬千瓦,並沒有因為核一核二除役,導致缺口擴大的問題。此外,若要解決兩到三年內發生的缺電危機,而去建造一個2025 年才能啟用的燃煤電廠,這樣的決策顯得並不合理。

此外,根據趙家緯博士的說法,目前大台北地區以住宅用電占比最高,而在此之中大部分的用電需求來自與冷氣。有趣的是,調查顯示台北有將近1/3 都是使用超過9 年以上的舊冷氣,而這些舊冷氣所帶來的耗電量,足足有一般使用年限內的冷氣2.5 倍以上!若我們將興建深澳電廠的預算, 運用到協助大台北地區的省電,是否能彌補那0.1% 的缺口?當然,這是需要經過縝密的計算、規劃, 但也未嘗不是選項之一。



(二)互相衝突的能源政策?

「非核家園」是民進黨政府主打的政策之一,希望藉由未來綠能發電,逐步取代舊有的燃煤發電機組,並以「再生能源20%、燃氣50%、燃煤30%」為目標邁進。值得反思的是,如果希望未來燃煤發電的比例逐步縮減,為何會選擇再興建一座燃煤發電廠?深澳電廠預估將在2025 年完工, 也正是民進黨推出「非核家園」時,所設定的那一年「非核元年」;也因此,興建深澳電廠,與「非核家園」政策中希望將燃煤發電縮減至一定比例的理念,看似有本質上的矛盾。不過,非核家園的核心精神,是在於建立一個合理的能源配比,且把非核列為首要目標,搭配其他老舊燃煤電廠的除役,以及蓋完深澳電廠的燃煤增加幅度,可以將深澳電廠理解成為了達成非核目標所必要的手段, 一方面當然希望盡量在非核的前提下藉由減少用電量的方式降低需求,一方面即使興建深澳電廠也應將燃煤比例控制在三成,以順利達成二三五的發電比例。

當然,在計算目標時,根據風險政策中心的評估,若要達到「再生能源20%、燃氣50%、燃煤30%」,必須將現在每年巔峰用電成長幅度從1.2% 降低至0.3%,才能完成能源轉型的目標,但在未來台灣經濟將持續成長的前提下,大規模的縮減成長幅度,達成可能性有待商榷,畢竟經濟發展和用電量,存在一定比例的正相關。



(三)燃煤的發電成本比較低?

有不少比起環境政策更重視未來經濟發展的民眾,認為綠能發電成本相較火力、核能發電高上許多,害怕未來台灣電價大幅調漲,也傾向「擁核」、「反綠能」。但事實上,或許現在傳統發電方式成本較低,但在未來卻不一定是如此。

如果先討論「目前」綠能發電的成本,根據趙家緯博士的說法,岸上的風力發電,大約2.1-2.3 元左右( 以下皆以新台幣計價 ),至於離岸風力發電則高達5 元,甚至超過,目前政府民間皆大力推廣的太陽能也大概是5 元左右,的確比燃煤的1.2 元、核能1.6 元高上許多。然而,以上成本計算都未考量排碳成本。根據2015 年即通過的〈溫室氣體減量及管理辦法〉,若考量排碳成本,以深澳電廠為例,其成本可能就高達3 元,約增加了1.5 倍。

於此同時,風電、太陽能發電的成本將因技術進步的純熟,使價格可以逐步壓低。台大風險政策中心預估,以追溯歷史的方式,去推估未來的太陽能發電成本,到2025 年可以降低至2.7 元。不過,這些都是大膽的預估,沒有辦法證明未來的走向一定如此,「未來火力、核能發電成本一定比綠能低」,也並非絕對。

另外,在營運深澳燃煤發電的成本記法上,也有一些不合理之處。根據行政院的說詞,要讓深澳電廠的效益回本需要25 年,也就是2050 年左右,才能收回這1000 億元的效益。這樣的預估, 是建立在「深澳電廠將每年80% 的時間」都不停歇的運轉。但此時世界主要已開發國家都早已規畫要準備步入「無燃煤」時代了,台灣是否還要花心力、成本在燃煤電廠上,又如果我們無法達到每年80% 的時間運轉,是否又要將回收年限拉長?

最後,除了本身的成本、排碳成本、建置成本外,筆者認為健康成本也是必須考量的重要因素。給予民眾安全、乾淨的生活空間是政府的重要職責,當我們面臨讓吸入PM2.5,導致自己身體健康出狀況的風險時,也要將其中的醫療成本也考量進去,應該如何估計這樣的損失,是值得思考的問題。

(四)綠能發電要達標困難重重?

在全球環保意識高漲的現在,尋求綠能發展成為各國政府重要的課題。目前台灣的再生能源比例僅有4.5% 左右,若只計入太陽能、風力這兩樣最常見的綠能則僅占1.2%,顯示出台灣還有很高的進步空間。但是有不少人認為台灣地狹人稠,不適合發展需消耗大量土地資源的綠能。在這部分, 趙博士有不同的看法。

以太陽能為例,台灣目前在太陽能的發展目標設定為20GW,其中17GW 設定為地面型、3GW 為屋頂型。針對屋頂型的部分,政府的規劃是設定約15% 的屋頂可以加裝太陽能,但趙博士質疑, 政府15% 數據的來源,僅僅只是參考日本的目標19% 作為標準,但其實根據風險政策中心的民調, 有約50% 的人認為自己是有能力裝、願意裝,只是沒有推力去讓他們裝,所以政府可以多提供誘因, 讓民眾參與太陽能的計畫。此外,是否可以利用法規,讓用電大廠必須加裝一定用電比例的綠能裝置?地層下陷、土壤液化的劣質、不堪使用的土地,政府規劃用其中的4% 作為太陽能使用,但是否可以再增加?這都是可以再考慮的問題。至於離岸風電,目前規劃是要增建至5.5GW 的規模,但其實根據環評後的結果,其實台灣的環境在離岸風電的部分足以應付17GW 的規模。

趙博士言下之意,即台灣還有很高的潛在開發空間。筆者從資料發現地面型17GW 以現在的轉換率需要2.5 萬公頃的土地,相當於0.6% 台灣的總土地面積,約等於一個台北市的大小,將這樣龐大規模的土地用在發展綠能上可能有其困難。又離岸風電的部分,雖然前行政院院長說明將帶來兩萬個就業機會,但不可否認的是建置離岸風力實在花錢,且對沿岸的生態有一定程度的影響。雖然如此,不過以上的種種數據,也都證明了台灣在綠能方面,還有大幅的成長潛能,沒有必要只因為國土面積,就悲嘆「我們不可能做到」。

(五)小結:能源議題的世代性

在深澳電廠興建合理性和未來能源配比的探討最後,筆者想說的是,之所以花費大量心思,仍舊堅持要寫這篇需耗費大量時間熟悉法條、熟悉數據的報導,是因為能源議題和其他議題最大的差距,在於它是具有長時間性的。現在的能源規劃,常常要在十幾年才能看出成效,也因此容易淪為單純的政治議題:因為不會有立即的成效,政府幾乎不需對選民負責,甚至兩黨還可以利用任期的時間差,互相推卸責任。然而,這樣的操作將整個台灣社會撕裂為反核挺核,又沒有人可以出面負責,並不利於台灣社會理性思考能源政策的未來。

更重要的是,現在做這些決定的,是現在的成年人們,但過了三、四十年後,卻是由現在的學生們,也就是我們,去承擔先輩們規劃的結果。我們在這議題上是屬於沒有話語權,卻要承受後果的一群人,這樣並不符合世代正義的精神。

三、深澳電廠中公民參與的角色

(一)環評組成委員

在討論到本案中的人民角色時,詹順貴律師就提到,環評涉及環境專業的考量,本質並不在於建立一定的民主正當性基礎。環評是為了專業判斷人類的建設與作為對環境的衝擊。即使是在這樣具專業度的環評上,仍需要人民參與的原因,則是因為需要當地居民說明一些我們原本沒有想到的環境風險,以及在地運作的方式。

以環評制度設計上公民參與的部分來分析,二階環評的制度設計如下:環境影響說明書應先公告30 日,期滿後應舉行公開說明會,此時,有關機關與當地居民得提出意見;主管機關應於公開說明會後邀集相關機關團體、專家及居民舉行界定評估範疇(以釐清二階環評主要調查評估事項), 目的事業主管機關在開發單位提出環境影響評估報告書初稿後,須在30 日邀集專家、學者、團體及當地居民進行現勘,都會涉及公民可以參與的過程。

值得討論的是:在組成委員裡面,依行政院環境保護署環境影響評估審查委員會組織規程第四條,置委員二十一人,除主任委員、副主任委員為當然委員外,有關機關代表五人,由內政部次長、衛生福利部次長、行政院農業委員會副主任委員、科技部次長及國家發展委員會副主任委員兼任; 其餘委員十四人,由主任委員就具有環境影響評估相關學術專長及實務經驗之專家學者中聘兼。環評委員中官派為七人,專業學者為十四人。就制度規則上來說,並無顯著官派壓倒民間的設計。

然而,在實際層面,可以比較近期的深澳案與三接環評案,在深澳電廠案中,官派委員中除三位缺席,其餘五位皆投通過;在專業學者中,投通過的則只有三位,投退回的則高達八位,顯示在民間環評委員中,要求退回與通過的票數比是8:3。由此可以深思:為何官派委員立場幾乎一致性投下同意票,而在吸納幾個相同立場的民間委員後,就能通過環評?又在觀塘三接案中,扣掉迴避人數,最終環評會議以出席人數十人剛好達到法定開會人數,官派七人出席,民間三人出席,最終以七票通過環現差,民間委員中有11 位選擇不出席,由此更可以看出三接案的爭議,反思官派與民間委員在爭議案件中的出席率差異,及其所代表的意義與影響。

(二)當地民眾

討論完專業學者的角色,接著討論在本案中當地反對方與支持方人民的互動過程、台電在這之中的角色、勞動階級與知識階級的對話,以及外界如何介入的過程。

台大歷史系衣若蘭教授,也是深澳電廠所欲興建地的居民之一,多次參與環評會議以及社會倡議活動,她提到此案原先地方上就曾經開過公聽會,當時民眾基於過去污染受害的經驗,都是公開反對的,不清楚為何環評會當天突然會有近百位村民坐遊覽車到環保署表態支持開發燃煤電廠,其後有些居民卻不想提及此事。

環評會議時,反對方與支持方皆有到場,訪問現場支持的民眾,民眾主要在意的重點是能夠增加工作機會,但在問及台電有無承諾保障工作機會時,也沒有真正確切的答覆,僅提到工作機會很重要,就此台大風險中心趙家瑋教授就提到:「中央控制室(核電機組的核心部分),真正能增加的可能也只有倉管跟服務業」。

新聞則提到,這些民眾之所以支持深澳電廠的原因,在於現在的燃煤電廠的汙染管理已進步許多,相比於燃氣背後的風險,燃煤發電顯然安全的多。就此論述,衣若蘭教授也提到,台電讓當地民眾一定得在兩個選項中做出選擇,可能有誤導之嫌,其實也可以考量基地距離民居三十公尺的距離以及污染空氣、生態之問題而都否決。

(三)台電承諾的工作機會,對當地經濟的幫助?

當初之所以會有一部份當地民眾支持深澳電廠的理由,在於希望深澳能重返當年的景況。當年在深澳電廠並未除役時,電廠帶來的工作機會,包括運煤的工作、廠外的服務業、廠內的維修人員等等,為當地帶來一定收入,留下一定的青年,為深澳的生命線。然而,隨著深澳電廠除役,工作機會開始消失,青年開始外移到大台北工作,轉眼間,深澳從老有所終、壯有所用的小鎮,變得落魄不堪。對於經歷過這段歷史、現已年長的當地居民而言,他們希望能使心愛的深澳回到除役以前的模樣,其實也並不難理解。

不過,如果考量點為工作機會、小鎮的發展,則不應該以依賴電廠為前提,而應試圖去創造其他的產業機會,諸如生態旅遊、漁村文化等。當然,一旦通過深澳電廠的擴建案,勢必帶回原本工作機會,短時間內也將帶來電廠的建設工作,但也就僅止於此,小鎮只會回到舊時代的模樣。甚至, 在物價比以往昂貴、貧富差距擴大的現在,沒有新工作機會的小鎮其實難以想像能迎來更好的發展可能。

從這個案例可以看出,很多時候政府在考量遷廠、建廠時,常常會忽略掉對當地帶來的衝擊, 這正是政府需要檢討的重點之一。尤其在「非核家園」的政策下,未來將會出現很多遷廠、除役的問題,要如何在實行新能源政策時,又能同時讓原電廠周遭社區能夠得到「公正轉型」的機會,是需要被重視、討論的。

四、深澳電廠中的政治力

(一)新北市政府在此案中的角色

深澳岬在2014 年時設立一塊「瑞芳水產動植物繁殖保育區」,旁邊緊鄰的就是深澳漁港。因應深澳電廠而新建的運煤港會排擠到漁港的空間,因此台電在環評報告中,希望能在漁港旁蓋兩道防波堤以擴大漁民的使用空間,但那兩道防波堤是建在保育區內。地方政府對於保育區的劃定,根據漁業法第四十五條規定,由直轄市主管機關核定,該保育區的劃定應該是由新北市政府負責。因此,詹順貴律師就提到,新北市政府不是環評制度的相對人,而是有權反對台電提出的環評報告、直接禁止台電進行防波堤建設的機關。然而卻在多次討論中噤聲。


有條件通過深澳電廠案後,新北市政府主張透過不發給生煤許可,讓深澳電廠實質上無法運作, 我們再次可以看到新北市政府在此案中,面對即使通過環評的案件,在實務上還是有操作的空間。更甚者,當市政府可以就某些環保議題直接禁止時,就不應該將責任推往環保署,而是自己就可以踩煞車,也就是回到環評法修法的精神,讓目的事業主管機關對自己管轄的開發行為負起責任。

(二)環評程序中的政治力

在審深澳環評案時,詹順貴律師當時還是環保署副署長,也是此環評案的主席,面對當時8:8 平手,而他自己投下同意票的結果,他認知到的是:在法律層面應該投修正通過票,因為環差是比較新舊案,而新案確實對污染衝擊較小,固然他也覺得此案如果是以一個重啟環評的角度,自己一定會投反對票,然而在現有的法規範框架下,應遵守法秩序,否則眾人將可以惡法非法的心態逃避適法。

然而若從政治政策的角度,當時還具有一些操作空間,舉例來說,詹副署長應該能在會議前大概蒐集到投票的意向,或是在面對同票情形下,選擇棄權、擇日再開,或許都會比起直接按照表面程序來做得好。

值得思考的是,環評會議是一個政治場域嗎?應該脫離政治獨立運作嗎?環評是否通過,要不要考量到環境以外的其他政治因素?事實上,我們難以期待環評是一個完全只針對環境影響做評估的場域,它畢竟還是涉及對於政策本身的想像,以及價值利弊之間的取捨。

(三)三接案的取代性

從八月底,行政院長賴清德就公開表示「三接案九月底一定要過環評」,前兩次的環評會議都因為多數的學術界環評委員以缺席表示抗議,而未召集成功,而賴清德又在2018 年10 月5 日立法院備詢時再次公開提到,「如果三接案通過環評,深澳燃煤電廠就可以重新評估」,明顯帶有以三接案之發電量取代深澳電廠之意圖。值得深思的是,此本身是對於政策的重新擘劃,還是基於個人政黨意思考量,恐有以較穩定的桃園選區換取新北選票之虞。

又10 月8 日當天,詹順貴律師在臉書發表「辭職聲明」,當天下午,環保署環評大會再度審查「中油觀塘第三天然氣接收站環境影響差異分析案」,最終以十名委員出席下, 7 票贊成過關。10 月12 日受立法院總質詢時,行政院長賴清德明確表態「停止興建深澳電廠」,三接案可取代深澳電廠發電機組。

(四)公投案:人民意願之廣泛參與

中選會於10 月5 日公布反深澳電廠公投案之查核結果,公投主文為:你是否同意確立「停止新建、擴建任何燃煤發電廠或發電機組(包括深澳電廠擴建)之能源政策?」連署人數有49 萬2818 份,符合規定為31 萬3165 份,不合格有17 萬9653 份,達到法定28 萬1745 份的門檻。

由於目前政府傾向暫緩深澳燃煤電廠之興建,因此疑慮點在於:若實務上並沒有要興建,然而本案又未通過門檻,是否反而違背提案人之原意,且怎樣的觀點才能符合人民真正之意念也無從得知。對此,國民黨立委林德福作為反深澳案的提案人,則是認為須以公投方式表達人民意願,而不受政府決定停止興建深澳電廠影響。最終此案公投結果通過,值得深思的是,環境議題涉及專業性的考量,其中包含法規、污染計算、風險衡量,當然也會有政策評估與價值選擇的部分,在哪個層次應該交由民眾決定,才能充分討論又能兼顧專業性,則是未來公投效力與公投題目範圍的思考。

五、總結

從能源政策、供電配比和世代的角度切入,可以幫助我們思考深澳電廠和其他能源設施的興建合理性,也能讓我們看見核能、燃煤和綠能間複雜關聯;而作為能源政策的落實,特定能源設施的興建和更新,又涉及到對於當地的環境和社會影響,此時完整細緻的環評制度,則扮演了開發把關的角色。在環評與環評之外,環保署、目的事業主管機關和其他政治力都不斷介入運作於這些個案之中,民間社會的力量,包括居民、民間環評委員和參與公投的公民,也都參與形塑了各個能源設施的開發和存廢。

本文試圖提供的即是這樣一幅圖像,希望能幫助讀者從不同的觀察面向,更完整的思考深澳和其他能源開發議題。

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[註一]「動工」的定義在解釋上時有分歧, 本案適用法規時就遇到「深澳電廠在當時拆除舊電廠的過程,算不算是動工」的問題。詹順貴律師認為,基於環評法法體系,「動工」應解為「進行開發行為執行的第一個工程動作」。因為若限縮動工定義為開發行為本身,那麼很多破壞自然環境的拆除動作也都不會被定義為動工,如此以來很多追訴的法律行為也無法達成。

[註二] 開發單位變更原申請內容,若有計畫產能、規模擴增或路線延伸百分之十以上者、土地使用之變更使環境嚴重破壞者、降低環保措施處理效率者、對環境品質之維護有不利影響者,或其他經主管機關認定者,應就申請變更部分,重新辦理環境影響評估。