2016年9月22日 星期四

兩會爭議的終結?——對釋字11號的詮釋及其影響


◎ 廖俊翔、陳品丞

  在「總統大選青年對談」的相關預算在104-1會期第一次特別大會付委後,前學代謝宇修等15名學代向學生法院聲請解釋規程,除希望法院能就「學生代表大會之問政權及監察權範圍為何?是否包括行政部門與會外團體之交涉、協商、締約等行為?是否包括行政部門對外募款之行為?」做出解釋外,聲請人並請求法院宣告暫時處分,停止行政部門關於「總統大選青年對談」的一切行政行為,並暫時停止學生會帳戶內款項之預算外使用。

  對於暫時處分之聲請,學生法院於去年十二月五日,在去年十二月五日,即「總統大選青年對談」舉辦前一日,做出釋字第10號解釋文,肯認法院得為暫時處分之宣告,惟本案之聲請予以駁回。至於「監督範圍」的爭議,則在今年四月五日作成的釋字第11號解釋中處理。

  接受本專題訪問的學生自治者們,不論來自於學代會或學生會,大多贊同本號解釋之見解,但雙方強調的部分卻大相逕庭。究竟雙方解讀有何差異?而此一解釋作成後,對於兩會後續互動又有何影響?皆值得進一步探究與關注。


各方解讀:對於學生自治想像的分歧

  當初的聲請人之一,前任學代周易認為,本號解釋體現了他個人對於兩會權力對等的想法,可算是學代會勝訴。周易指出,要使握有人力、資源、資訊的行政權不致失控,必須讓立法權和行政權處在對等狀態,行政部門在做成重大決定的時候,需先送到立法部門來進行審查。而釋字11號肯認了學生會有最基本的報告義務,並依照事情的輕重緩急來決定學代會審查的強度。

  另一位聲請人,學代會前副議長謝宇修也指出,行政上的細節只要學生會報告清楚即可,沒有必要經過委員會審查後再進行;瑣碎、秘密的事項視情況可以不用詳細公開,但事前還是要讓學代知道。學生法院雖未明確說明學代會的監察權限和問政範圍,但既然學生會有報告義務,學代會當然能質詢、糾正。此外,本號解釋指出,就算是以非動用學生會編制之預算舉辦的活動(即「無預算活動」),亦與使用預算的活動沒有不同,仍須踐行報告義務;若事前未能踐行報告義務,亦不代表其政策決定直接無效,事後儘速補行亦可——但謝宇修認為,預算法中已有明確規範,對外募款也是預算的一部份,仍經學代會審查方得動支。

  相對於此,代表行政部門的28屆學生會長陳宣竹則認為,學代們的想法是學生會所有的行為都要審查,學生會要肩負起跟學代會講的義務。但對於報告的程度,兩會的理解不太一樣。她無法認同「所有行為都需要經過學代會的審查」的想法,第一個是基於民意基礎,第二個是實際執行上的障礙。這樣一拖下去行政就形同癱瘓。學代會制衡學生會,應該透過包括質詢、糾正、彈劾、預算審查、制定法案等手段,而非要求學生會任何作為都要經過學代會的授權才能執行。  

  27屆學生會長王日暄也強調,學代們覺得某些行政部門非常傲慢、官僚,但此一想像是非常錯誤的。學生會只是虛擬的學生政府,缺乏強制力,不應該對其懷有顢頇、不理民意、距離學生非常遙遠而且壓迫他人的想像。王日暄指出,學生會行政部門負責的對象,跟學代會立法部門負責的對象,不是雙方,而是全體同學。所以報告負責的對象,是要讓全體同學知情,而且願意關心。
  
  
  
預期影響:一號解釋,各自表述?

釋字11號解釋將「施政方針」與「附屬性執行手段」區分——學生會就前者有向學代會報告之義務,而以執行政策為目的之對外交涉、協商、締約、募款等行為,則屬於後者,學生會無須就此獨立於政策之外向學代會報告;至於哪些執行手段需要向學代會報告,以免架空學代會的監督功能,則視該特定執行手段與政策之實行是否有重要關聯而定。另外,行政部門以不動用預算之方式舉辦活動(即「無預算活動」),作為一獨立具體之政策,實與其他使用本會預算之政策並無不同,仍有前述報告義務之適用。
由於本號解釋指出無預算活動與使用預算的活動並無不同,因此學代周易指出,學生會之後總算不能再以「沒有用到學生會費」為理由,便拒絕向學代會報告,對此,學代許軒瑋也強調,「學生會有義務告知學代會他們還想做甚麼、進度如何、狀況有沒有按照當初預計的在執行,而不是期末才提出做整體檢討。」
但另一方面,周易卻也悲觀地認為「實質的影響很難說」——倘若行政部門不踐行,那立法部門也沒有辦法,「這次只是劃設出一條紅線,但握有權力的行政權很容易跨過這條線,只能靠學生對於這件事的譴責才有辦法壓制住」。
學生會的王日暄、陳宣竹則表示,釋字11號作成之後,說明了一直以來很模糊的部分,讓學生會的報告義務更清楚、明確,即學生會僅須就「施政方針」踐行報告業務,至於「附屬手段」是否應予報告,學生會則可依其重要關聯性,決定是否需要報告與詳盡程度。

  解釋文另外提到,報告義務的履行除了因「情況緊急」、「不能於事前預知」或「學生代表大會事實上無法聽取」者外,應以「事前報告」為原則;但違反報告義務,並不會使政策決定無效,盡速補行即可。學代會固然可以透過得以彈劾、糾正、調查等其他手段制衡,但謝宇修表示,學代會思考如何用這些手段讓學生會負責,同時亦希望學生會能理解這些手段的意義,否則依目前法規,如欲究責僅能走向「刪除決算」一途,他也強調「如果學代會的目的是代表學生監督,但是同學們沒有監督學生會的意識,學代會的存在意義就很薄弱。」

結語
  
  雙方想法的落差,源於對學生自治想像的根本上差異,而雙方的衝突直接地表現在近幾次的事件當中。釋字11號可說是試圖為往後的兩會互動,提供明確的方針,以解決長久以來的爭議。但真正的關鍵,仍在於雙方的互信能否建立。新會期開始,在學生會定期事前報告、新任學代更積極參與討論、雙方亦對彼此職權有更清楚了解的情況下,目前兩會間尚未發生重大爭議事件,互動亦較為順暢,但能否不再重演過去劍拔弩張的關係,則需要更長期的觀察。

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[1]釋字11號全文:https://goo.gl/RelNkR。