另闢戰場──國土計劃法帶來的危機與轉機

◎陳磬揚

2015年2月6日，中科擴廠案環評通過，公民團體一片譁然並在後續發動多次遊行抗爭。一年後的現在，擴廠工地的繁忙景象與已見雛型的龐大建築，卻像是對一路以來對抗開發的所有努力，拋下冷冷的反諷。此案中公民團體的失敗也引人思考：如何在區域計畫上施力，改變土地利用的管制？走過艱困終於通過的《國土計畫法》，又能帶給我們什麼轉機？

公民團體的困境與出路

從中科擴廠案，水資源保育聯盟的陳椒華談及自己長期在環評戰場中的經驗。阻擋環評的過程，需要閱讀環評書以克服專業水平的落差，並引入各種團體參與，從第一階段的專案小組會議開始不斷追蹤，才能取得主導權，推動進入較為嚴謹，有民眾參與的二階環評。然而，面對散布各地的開發案，並非所有的團體都能投資如此心力，在國內公民團體與政治資源集中北部的狀況下，地方的開發議題，能見度均屬弱勢。

環保署在針對環評制度的檢討中提到，環評的初衷並非作為具有否決權的行政處分。不是以環評來否決開發案，而是由主管機關針對開發效益、環境影響及社會公益綜合考量後，決定應否核可[註一]現況的環境評估，是開發審查中最能實現民眾參與並擁有關鍵否決權力的程序，但環評作為各式議題混雜的戰場，無形中也把環境之外，其他事務的決定權交由環評委員與閉門的投票程序。

　　綜觀以上的種種不利因素，再加上中科擴廠案在環評已通過的情況下，持續開發實為於法有據，公民團體此時的施力效果有限。對此，大肚山學會的吳金樹認為，國土計畫是土地正義的最上游，用法制的方式阻擋工業開發，才能免於一次次開發案不間斷的壓力。因此，各開發案上位的區域計畫與國土計畫，即成為環保團體與政府開發策略的新戰場。

區域計畫作為新戰場

　　

　　台灣北、中、南、東部區域計劃，自1982至84年公告後，經歷一次通盤檢討與一次變更（因應莫拉克風災）後，於2013年提出第二次通盤檢討草案。在此草案中，內政部為配合未來國土計畫法草案的架構，建立全國與直轄市＼縣市的二層級體系，以取代原先北、中、南、東的分區體系，並以2026年為目標年期。同年公告實施全國區域計畫作為最上位計畫，各直轄市、縣市也著手開始規劃各地的使用方式。直轄市＼縣市區域計畫下又分為都市＼非都市土地，其中僅非都市土地有完整的使用分區，都市土地則直接由都市計畫法管制，不受任何土地使用規劃的約束。歷經以上的制度變更，現行全國、縣市、都市計畫的三層級體系依然問題重重。

　　全國區域計畫從2013年公告實施以來，對開發、變更地目的管制太過寬鬆的問題引起水資源保育聯盟等團體關注。《國土計畫法》在2015年12月18日三讀通過後，除了台中、新北之外，各縣市的區域計畫都暫停送審，待日後直接新訂國土計畫。台中市區域計畫已在去年12月6日審議通過並送抵內政部。當時的委員會決議「後續仍秉持開放態度，持續與公民團體交換意見，相關建言將供內政部區域計畫委員會委員審議參考」，辦理區域計畫公民圓桌會議。民間團體也要求都發局應於六月區域計畫送件期限前，針對不同主題舉辦六場會議。但另一方面，市府「先送審再開會」的做法也受到質疑。

非都市土地的悲歌

　　

　　台灣總人口與工作人口皆已進入穩定下降階段，現有都市計畫區之計畫人口，已超出現況人口之34%[註二]，應無繼續開發的必要。但城市衰敗[註三]的現象與重劃區高房價的斥力，造成某些區域空房率高、甚至人口外移的現象；多處鄉街計畫的人口達成率[註四]也不如預期[註五]。整體而言，都市計畫的人口分配效果有限。2013年版的全國區域計畫中，雖對新訂或擴大都市計畫有所限制，但對於發展飽和區域，於法仍有持續擴張的空間。工業用地方面，台中市2015年之二級產業用地計畫面積為3,211公頃，2021年推估的用地需求為4,098公頃，2026年為4,430公頃，二級產業用地看似尚有增劃之需要。[註六]但都發局的資料卻顯示，僅都市計畫區內（不包含非都市土地）就有889公頃的閒置工業區[註七]，若將其釋出轉用，將能填補相當比例的用地空缺，甚至在2021年之前都不致飽和。

非都市土地不斷地以「人口飽和」、「工業發展需要」的理由被圈地，卻從來沒有檢討既有都市土地、工業區的閒置問題。不願以較高價格租用工業區土地的非登記工廠和無法負擔新設住宅區的人口，繼續遊走於集約發展的規劃之外，持續向都市外圍蔓延。農業＼非都市土地就持續被變更地目的手段鯨吞，或被田野間「就地合法」的工廠蠶食、戕害。即使檢討解編閒置的都市、工業用地，開發對土地的傷害也已造成。缺乏足夠發展能量支撐的都市，終將在向外圈地的過程中，讓內部的空隙持續擴大而成空城處處。

國土計畫的漫漫長路

　　

　　《國土計畫法》訂定「國土保育」、「海洋資源」、「農業發展」、「城鄉發展」四大分區的框架，除通盤檢討外不能個案變更土地分區。都市計畫的擴張也將限縮於「城鄉發展」區內，可避免現況下都市土地不斷向外侵蝕的狀況。但《國土法》要公布一年後才施行，公告全國國土計畫、公告實施直轄市縣市國土計畫、公告國土功能分區等進程皆須各相隔兩年，總計需時六至七年。[註八]在等待法案通過的期間，仍可預見接踵而至的開發案。

　　公民團體反對工業開發的抗爭，從過去在各地分頭苦戰的態勢，逐漸將戰場延伸到國土計畫而有了共同施力的平台。《國土法》嚴密的保護機制是運動的轉機；但作為全新的制度，政府與民間知識水平的不對等也可能是危機。不論是未來的公民參與，或是可能趕在新制上路前的開發闖關，都需要公民的持續關注。

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[註一]〈環境影響評估制度檢討〉，行政院環境保護署，2014.08.26。http://goo.gl/P5qNMO。

[註二]《全國區域計畫》p.56，內政部，2013.10。http://goo.gl/30vHcH。

[註三]當都市環境品質惡化、居民生活品質下降，於是都市的推力漸強，進而產生郊區化、逆都市化的現象，在多數為中產階級及經濟較好的家庭外移後，原本的市中心可能產生城市衰敗（urban decay）的現象。

[註四] 都市計畫區在畫定時，會訂定一計畫人口數，人口達成率即為實際人口數對計畫人口數的比率。實際人口若小於計畫人口過多，表示計畫推行效果不彰；反之則會造成居住品質下降或有擴大都市計畫區之必要。

[註五]〈臺中市區域計畫案〉簡報p.18，臺中市政府都市發展局，2015.05。http://goo.gl/8zIDaW。

[註六]〈臺中市區域計畫（依審查意見修正版本）〉第三章p.18，臺中市政府，2015.12。http://goo.gl/OgRS19。

[註七]〈臺中市區域計畫案〉簡報p.21，臺中市政府都市發展局，2015.05。http://goo.gl/8zIDaW。

[註八]《國土計畫法》第四十五、四十七條。

來去中科：環境開發案中學術與公民參與的省思

◎洪姿宇、張禎晏

　　順著上班車潮，公車一路向東駛進台中科學工業園區，迎面而來的是整齊劃一的街區、設計精美的綠能建築，不同於傳統印象中工業區的水泥森林圖像，中科有著開闊的天際線，道路兩旁濃綠的行道樹、花圃讓人彷彿置身都會公園；園區內完善的各類環境參數監測網，更令人無法將環保團體中享譽「罵」名的形象與眼前景象相連。

　　步入中科管理局會議室，接受訪問的是以主任秘書為首的五位各單位首長，在長達一個多小時的對話、園區導覽中，我們深刻感受到中科管理局面對學生媒體的積極態度，和以科學資料、證據回應環保團體的誠懇與企圖心。在談到如何面對外界質疑聲浪，中科管理局也再三強調：絕對不吝「加強溝通」，以理性態度回應大眾的誤解。不過，在「加強溝通」的背後，隱藏著更多需要被挖掘與討論的議題。

理性環評背後的「不科學」

　　自1994年環境影響評估制度推動後，重大環境開發案須經環評會議審議，也得符合法規限定的可容許影響範圍。這樣的轉變使得過往開發案只討論政治和經濟因素的情形，多納入了學術考量，正式賦予學術方極大的地位與權力。環境影響評估制度期待藉由客觀的科學方法，以評估、管理開發案對環境造成的風險。因此，只有當各種影響因子帶來的風險符合規定，且方案在學理上對環境影響不大，才有機會從這「客觀、科學」的程序中闖關成功。最終，環評會議成為開發案的背書者，其中記載的數據、知識提供了權威的正當性，常被開發方用來抵禦民間的質疑，也使得不同於環評報告書上的疑問與討論被貶為「不理性、偏頗且有失客觀」，進而在這場應以強化溝通為目的的場合中被漠視。

　　然而這套看似客觀、中立、理性的環境評估制度，利用了大眾對於量化數字的高度信任，不必然是「去政治化」的，它忽略了環境本為牽一髮而動全身的複雜系統，且人類的科學本身也有其限制，無法全然知悉特定變因的改變，將具體在何時、何地產生何種影響，又會產生多少危害。當科學知識的取得和發展過程涉及資源分配，無法擺脫政治或資源優勢者的影響時，法條管制中的標準不全然是客觀的，更包含了學界或立法過程中的主觀認定。

　

　　科技發展被塑造為「專業」學者壟斷的場域，限制了公民參與的可能性。隨著學術與社會之間的斷裂日益擴大，在過度賦予科學權威的背景下，益發艱深難懂的環評報告內容，排除一般公民檢證或對話的機會，彷彿透過特定專業領域的單一報告，便得以簡單解決牽涉複雜環境社會問題的議題。凸顯出在學術主導下的環評制度中，公民參與的困境與不足。   

公民參與如何可能？

　　在如中科擴廠這樣的開發案中，除了有開發單位、政府機構扮演體制內的角色外，公民參與也是環境民主的重要環節。公民參與可以增進科學知識生產上的貢獻，民眾帶來的生活經驗、觀看角度也能為政策提供不同討論與想像；問題是，科學知識背景的需求，讓公民參與的門檻往往很高，長期從事環保運動的台灣水資源保育聯盟理事長陳椒華教授便說，若要爭取開發案進入程序較複雜的第二階段環評，公民團體的力量必需要夠強，那也是奠基在對案子有足夠的了解程度。不過，以環境影響說明書為例，一份就動輒達千頁，內含的知識也有高度專業性，對一般民眾而言難以親近，也限制關心議題的公民介入的機會。

　　除了門檻過高，環說書、環評書[註一]也是由開發單位委託顧問公司代為製作，除了容易有球員兼裁判的嫌疑外，少數幾間大型顧問公司壟斷環評書製作，也引起公民或環團對數據和資料內容的質疑。然而，如果環評資訊產出前就能帶入公民參與的概念，讓環評書不再是單向告知、公民只能被動接受的一言堂，變成公民可以主動並一同參與知識的採集，如此一來，在環評書的製作過程中將多了溝通和討論的可能。

出路：公民知識與公民科學

　　在環評、開發案中，究竟何謂「知識」多有討論的空間。目前官方普遍肯認的知識屬於「專家知識」，例如來自環評委員、專家學者等學術界、體制內的知識才算是知識，但是，公民參與、提供的意見何嘗不是一種專業知識，公民舉出的證據和資料，可能源於在地脈絡，而比所謂的專家更具洞見性，例如大肚山學會的吳金樹便基於興趣長期調查大肚山的文史、生態，但他自發進行的調查結果在中科局進行環境影響評估時卻沒有得到重視。

　　「公民科學」（citizen science）的概念或許能為環境議題提供另一種可能。公民科學是種群眾參與式的科學，在研究者規劃下，大眾有系統地參與資料的取得和生產，有助於資訊透明和公民監督。在空氣品質監測的議題上，公民科學也許能成為解方；健康空氣行動聯盟的葉光芃醫師表示，自己對環保署的空氣監測資料多所質疑，認為交通監測站設置數量不足，選址也不佳，數據因此分不清空氣品質變差，究竟是肇因於交通還是工業廢氣，雖然健康空氣行動聯盟希望能提供民間版本的數據，挑戰環保署，卻苦無監測工具。如果此時能帶入公民科學概念，讓關心議題的公民加入資料採集過程，將能提高現存資料的可信度。

溝通與對話——誰來牽起光譜的兩端

　　步出中科管理局大樓搭上園區導覽專車，滑過園區筆直的柏油道路，車子徐徐經過中科擴廠場址，黃土覆地，運作的機具隆隆作響。主任秘書對於溝通的期待話猶在耳，但不爭的事實是，常民與公共決策者仍然困於無法有效對話的窘境中，雖然「理性」、「科學」在現代總是兩面散發光環的大旗，但實際上知識本身的政治性是無所不在的，在環境開發案制度安排下，包括常常引起關注的環評制度中，科學框架仍然無法完全擺脫政治與文化的影響。

　　傳統上總將「專業」與「民主」放在光譜的兩端，對科學權威的絕對信仰與對常民知識的忽略，為公民參與設下重重障礙，但是在面對高度政治性的知識時，公民參與和公民科學的介入，便擁有彌補、修正科學本身限制的潛力。溝通究竟是否可以不再是空中樓閣，有賴更多對科學的反思和對公民參與的開放，成熟的「民主」有可能讓「專業」更「專業」（張家維，2012），兩者是可以共同合作，且相得益彰的。

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[註一]：「環境影響說明書」是在第一階段環評時提送的文件，而「環境影響評估報告書」則是在第二階段環評時提送。

參考資料：張家維，〈科學知識與公共決策：解構中科三期環評爭議〉，國立政治大學公共行政學研究所碩士論文，2012年1月。

中部科學園區擴廠案始末

◎傅彥龍

中科擴廠案[註一]從2014年1月歷經五次環評初審會議與四次環評大會，最後於2015年2月審查通過。中科管理局因應台積電興建18吋晶圓廠的需求提出本計畫案，在臺中市大雅區與西屯區交界處，既有的中科台中園區西側建廠。本案在環評階段面臨諸多爭議與地方公民團體的抗爭，在環評通過後，公民團體也舉行數次遊行與在地培力等行動。在意識報來到中科管理局參訪的當下，從導覽車向外望，大肚山側已建起數層樓的鋼架與樓板，吊車拉起吊臂來回運作，怪手在黃土坡上挖掘，幾個頭戴白色施工安全帽的工人正低頭工作，一座巨大的工廠在灰濛的天空下初具雛形。

環評過程的風風雨雨

　　如同許多開發案中所看到的，中科擴廠案在多數人們還未發現的時刻就悄悄地在公部門裡展開程序。從環評會議記錄來看，環評初期僅有平時力主監督環評案件的台灣水資源保育聯盟旁聽發言，進入環評大會後陸續有大肚山學會、台灣生態學會、台灣健康空氣行動聯盟等八、九個公民團體加入監督行列。

環團最早提出的質疑包括水資源使用、汙水排放與森林的過度開發等。水資源方面，此案每日需約五萬噸用水，雖水利署核配用水量充足，但在中部水資源有限，尚需從大安溪與大甲溪聯合輸水的情況下，仍有與民間、農業搶水之虞。汙水排放方面，雖然汙水中有害化學物質致癌與非致癌風險符合標準，但在烏溪枯水期占三分之一的流量，可能嚴重影響烏溪的水質與生態。此外，大肚山已過度開發，被汙染產業包圍，從南到北為精密科學機械園區、焚化爐、文山工業區、台中工業區一期、二期、三期、火葬場、鴻海工業預定地與中科園區等，而本案預計開發的彈藥庫區域更是大肚山僅存的53公頃次生林綠帶。

    隨著一次次環評會議的進展，健康風險評估、空污與生態的爭議浮上檯面，並且延燒至環評通過後。健康風險評估最大爭議在於，現有「健康風險評估技術規範」中主要針對擴廠後製程運作所產生的增量風險，但是環團認為在既有汙染已相當嚴重的情況下，不可以忽略風險背景值，應以總量管制的精神審查此案。後來，環評委員會要求中科局也應將周邊汙染源的中科第一、二期納入健康風險評估，並因應背景風險評估執行面的困難[註二]，改以流行病學調查替代。不過，後來在資料公開的完整性與正確性、檢驗方法和調查範圍等方面也出現許多爭議。

   

空污方面，健康空氣行動聯盟在會議中指出，在許多實驗與流病研究已證實空汙的致癌性，戶外空氣汙染也被世界衛生組織列為治癌因子。而擴廠區周界空氣細懸浮微粒（PM2.5）背景濃度事實上的確已超過環保署2012年公布的「空氣品質標準」，但環評委員以擴廠案空汙所佔比例少，以及台積電承諾實施周邊道路揚塵洗掃工程、收購農田稻草避免燃燒排空汙等措施有助於空氣品質改善為理由，而認定開發計畫並未逾越當地環境涵容能力。環保署甚至指稱空氣品質標準為行政機關汙染減量政策的執行目標，而非禁止排放之標準。

生態方面，在大肚山學會吳金樹與台灣生態學會楊國禎等人的調查之下，質疑開發單位對大肚山生態進行的調查不夠確實。他們發現彈藥庫周遭有瀕危物種如豆梨、台灣野梨、環頸雉、紫綬帶與鳳頭蒼鷹等，甚至疑似有石虎蹤跡，應當另做完整調查，納入台中都會公園或另立大肚山國家公園以保存。

雖然在環評過程中，環評委員會多次要求中科局補充修正環評書有疑義之處，或是要求回復民團意見後再擇期開會審查，但最終中科擴廠案仍舊在眾多爭議與民團要求退件或進二階環評的聲浪中闖關。

圖一：中科台中園區擴建案佔地53.08公頃。

環評過後：啟示與方向

雖然環保與公民團體發起多次陳情抗議，然而在環評通過後中科擴廠案已經勢不可擋。但在許多開發勢力仍虎視眈眈的情形中，仍需要回頭思考我們可以從這場環境運動中得到什麼啟示。台灣水資源保育聯盟陳椒華認為，公民團體若要擋下重大開發案，在專案小組會議階段（即環評初審會議）就要出席緊盯。除了動員在地居民與公民團體以營造社會壓力，更重要的是要做足功課，需要實際閱讀環評書並找到問題點，在環評會議中提出質疑。否則，當案子進入環評大會往往已經來不及，通過環評後再抗爭更是無力回天。最後，面對開發方挾著巨大的資源與制度優勢壓境，缺乏人力和資源的環團和公民必須要及早聯合起來。陳椒華：「很多團體要做事，把他們找起來幫忙，不然大家各做各的，力量沒辦法增加。」

在環評通過後，反中科擴廠運動的數次遊行也喚起了在地公民的動能。2015年的「1128中科擴廠停工大遊行」後，一群在地公民為了延續他們的行動能量，組成「中科汙染搜查線」。經過反覆討論與醞釀，他們認為這場運動使他們注意到公民參與和在地監督的重要性，於是選擇以公民培力為目標，促進更多在地居民關注在地議題。

小結

中科擴廠議題不僅僅揭露出工業開發的浪潮如何與環境與公民的健康產生衝突，在台灣各地點燃遍地烽火，也凸顯了現況中，公民參與面對高科技產業開發與其背後更加複雜龐大的政府法規制度與工程技術，有諸多困境需要思考與嘗試。面對這些鋪天蓋地而來的開發，部分環團與公民也將注意力轉向作為政府開發計畫源頭的國土計畫與區域計劃，從根本處著手。在阻擋中科擴廠失敗後，不同行動者繼續在各自不同位置上持續備戰著。

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[註一]：全名為中部科學工業園區臺中園區擴廠用地（原大肚山彈藥分庫）開發計畫案）。

[註二]：環保署綜合計畫處於第275次環評大會中指出：「既有（既存）風險由於屬於因過去之暴露而導致之健康危害，因其影響因素包含環境污染所造成之風險及非環境污染類所造成，若擬依據技術規範第6條『健康風險評估作業』之方式進行評估，實有窒礙難行之處，其理由包括如何界定評估範圍、方法、污染源及污染物排放資料取得等？背景風險是否應由開發業者執行？過去該地區背景開發資料及環境檢測數據是否完整？如何區分『自願』及『非自願』之風險等？均使其執行面具高度不確定性。因此，目前國際間並未將之納入環境影響評估（以下稱環評）執行之參考規範。」

[圖片來源]：經濟日報2015.02.07《環評過了 台積投資中科7,000億》