2017年6月27日 星期二

巡過台灣農業歷史的田水

◎ 李姿穎、尤鈺昕

                                                    
 「濁水溪顧名思義,溪水總是非常混濁,撈起一桶溪水,沉澱十分鐘後,就可以得到一把像是漿糊一樣的膏土。這種膏土是從中央山脈沖蝕下來的礦物質,具有很豐富的養分,所以濁水溪中下游的氾濫平原都非常肥沃……」沿著莿仔埤圳,於彰化縣溪州鄉工作的青年江昺崙,向我們訴說著溪水的故事。正因有著濁水溪的滋養,彰化成為台灣重要的農業大縣,孕育了許多豐美的農作物。百年來,流動不息的溪水以及其下所沉澱的黑沃膏土,滋養著歷代生長在這塊土地上的人們,更見證了台灣農業的歷史。

用農田種出工業:從土地改革到經濟起飛

  時逢國民政府來台,土地改革是當時農業施政的首要之務;從三七五減租、公地放領乃至「耕者有其田」,許多佃農於這一波土地改革中成為擁有土地的新興自耕農。透過農復會[註一]所主導的土地改革、農業組織改組,國民政府得以經由農會系統深入農村,由上而下地介入個別農民,鞏固政權並掌握米穀生產。除此之外,土地改革不僅瓦解了日治以來地方菁英與地主階級的勢力,將其從地方上拔除、趕往工商業部門,更造成土地平均化、零細化,深深影響著台灣農業往後六、七十年的發展。

  早期的農家所得有兩個來源,一為務農所得,一為非務農所得,其中,畜牧佔非務農所得相當大的比例。長期關注台灣農業的台大農藝系郭華仁教授便提到,過去台灣農家的型態,多為農業、畜牧業混合的小農經濟;番薯和落花生不只作為農作來種植、販售,番薯葉、榨過油的落花生加上農場的其他作物、農家廚餘,還能用作養豬的飼料。原本農牧混合的生產型態,讓農民憑務農所得就足以養家餬口,甚至供應一代代的農家兒女上大學;但可惜的是,在開放廉價黃豆、豆粕進口後,這種農牧混合的農家經濟型態便備受衝擊。

  1967年,政府開放美國大宗穀物進口,種植雜糧的台灣農民深受影響。另一方面,政府又於1972年開始設置「養豬專業區」,鼓勵有資本者擴大畜產業的經營,購買更大的農地,設置大型養豬場。為達最大效益,經營者便選擇便宜的進口玉米和黃豆當作飼料。專業化、集中式的養豬場成本較低,又有政府補助,競爭力自然比小農家來得大;而公營的台糖與民營的大宗穀物進口商,也開始兼營大型養豬場、養雞場,更大大影響小農家飼養豬雞的收入。從那時開始,農牧混合的家庭式小農經濟就逐漸沒落。

  農業走向衰微的同時,正好是輕工業起飛的時候。1950年代起,在防堵共產勢力的背景下,美援陸續來到台灣;除了金援之外,也促使台灣邁向工業化。當時政府打著「以農業培養工業,以工業發展農業」的口號,實施「進口替代」政策,透過農產出口來增加外匯收入、扶植輕工業。農戶除了必須將餘糧低價出清給政府,穀價上漲時,政府還會從官倉取出米糧以平抑米價,導致穀價低落,使農民沒有可供自食的米飯。簡言之,政府有意壓低農民所得,讓農家難以單靠種田維生,因而必須離農出外打拚。在「進口替代」所奠定的基礎下,輕工業於1960年代蓬勃發展,各地也開始設置加工出口區,鄉間田地長出一間間雨後春筍般的工廠。當時的農人便到工廠做工、賺取薪水,有空餘的時間才回家務農。在我們前往鹿港的途中,不時可以看到矗立於農地上的工廠廠房,不難想像當時農人紛紛到工廠上班的景象[註二]

  在重工輕農的政策導向下,「以農業培養工業,以工業發展農業」的口號只實現了前半。務農所得佔農家所得的比例持續下降,而工業部門又不斷吸取農業部門的土地、資金與勞動力。農業部門產值佔國內生產毛額的比例,終在1963年被工業超越,自此以後,台灣農業邁入長期的衰退[註三]

自由貿易不自由

  時間來到1986年,台灣為了加入關稅暨貿易總協定[註四](General Agreement on Tariffs and Trade,縮寫為GATT ),開始朝「貿易自由化」的方向調整國內政策。在那即將解嚴的時代,台灣無論在政治或經濟方面都走向自由化,但是農民卻仍無法掙脫農業邁向衰退的命運。低務農所得、農村勞動力不足以及政策不完善,使農業發展環境不佳,農民雖想透過擴大生產增加收入,卻面臨農會功能不彰,反而導致滯銷跌價。1987年,政府開放洋菸洋酒進口,打破公賣局長期以來的壟斷局面,衝擊了台灣農產市場[註五] ,更加劇農民對貿易自由化的質疑與恐慌。

  同年底,長期以來被政治、經濟政策所擺布和壓抑的臺灣農民,在各地相繼成立農民權益促進會進行示威遊行,最後演變為1988年5月20日的農民運動,又稱五二〇事件或五二〇農民運動[註六]。1987年解嚴後,社會運動愈加蓬勃,此次運動中,農民與政府之間所爆發的激烈衝突更是解嚴後前所未見。儘管政府於1989年7月全面實施農民保險、完成五二〇事件的部分訴求,然而抗議訴求並未完全被重視,隨著農運領導者相繼入獄,此次台灣農民運動也漸趨沉寂。

  即便農民走上街頭大聲疾呼,也阻止不了經濟走向全球化。2001年台灣加入WTO,外國農產品開始以自由貿易為名,大量出口至台灣。由於臺灣土地零細、人力成本又高,無法如外國藉由擴大種植規模來壓低成本;因此,一旦開放成本、售價都較為低廉的外國農產品進口,台灣農產品在也就更容易受到市場競爭的衝擊。

  為此,政府自1997年開始推動「水旱田利用調整計畫」,也就是俗稱的休耕政策。政府原欲透過休耕政策,因應每年開放進口的14萬噸外國米,讓水稻生產力弱的區域進行轉作或休耕,以避免破壞市場平衡。農民若休耕種植田菁等綠肥作物,可領到每公頃四萬五千元的休耕補助,比起與每公頃生產稻榖的平均獲利五萬元,僅差五千元。獲利落差不大、又不須面臨市場風險,休耕逐漸成為農民——尤其是高齡老農——的選擇。全台休耕面積逐年增加,2004年更因全臺缺水促使休耕農地達超過二十萬公頃,超越稻作種植面積。

  眼前溪州正值第一期稻作收割,實在難以與大幅休耕的景象連結。江昺崙告訴我們,由於溪州鄉土地肥沃,休耕比例較少,然而,若到環境條件相對弱勢的地區如王功,就能看到許多休耕地。休耕政策不僅沒有減少WTO帶來的衝擊,甚至成為現在年輕人務農的障礙。老農寧願領休耕補助,也不願出租田地,使青農須負擔更多土地成本,農村人口流失的問題也因此難以改善。

  2016年,農委會宣布檢討實施四十多年的保價收購制度,並試辦「直接給付[註七]」,以因應自由貿易的趨勢。農委會期望能藉此刺激農民更關注市場、提升農產品質,並使不合時宜的公糧收購制度逐漸退場。然而,稻穀公糧保價收購已實施長達四十多年,一旦廢除,必定會對長期走公糧體系的農民、農會和糧商造成衝擊;對於不諳資訊科技的老農而言,觀察價格、判斷市場風向更非易事。要如何使不熟悉市場操作的農民不至於被新制度拋在後頭,從而根本解決產銷斷裂的問題,正是各種不同制度廢立的關鍵[註八] 。

江湖要往哪裡去:台灣農業的困境與未來

  這一波波衝擊,揭穿了國家長期以來失衡的產業發展策略,也促使台灣面對自身的農業困境。在農業尚須心力克服眾多挑戰之時,工業發展的巨輪並沒有停止轉動,而是打著振興地方經濟、促進產業發展的大旗,輾壓過一畝畝即將收成的稻田,推動工業區、科技園區進駐鄉村。

  即使是農業相當發達的彰化,也難逃被巨輪輾壓的命運:從蠢蠢欲動的國光石化開發案、彰南產業園區,乃至於造成相思寮迫遷、工農搶水爭議的中科四期,彷彿都訴說著農村的沒落。工業的進駐究竟能不能為地方居民帶來實質利益,尚有許多爭議;然其所挾帶的巨大傷害——無論是工業污染、園區閒置所造成的土地浪費,又或是隨著開發而生的農地流失與炒作問題——卻已經造成。

  昔日的農業大縣彰化,如今成了工業大縣。台灣農業在百餘年間,從貿易舞台上的耀眼主角,漸漸褪為眾人難以看見的黯淡餘光;而標舉「工業帶動經濟發展」的高爐依舊燃燒著,火光與黑煙蓋過農地、籠罩農村。蔡英文政府所承諾的《農業基本法》以及各項農業政策,能否讓農業從霧霾中突圍,繼續呼吸並健康地生存?歷史和人民的眼睛,都緊緊盯著。

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[註一] 農委會沿革(來源:http://www.coa.gov.tw/ws.php?id=14)

[註二] 《夏耘:農村草根訪調文集》第170頁對於彰化頂番婆水龍頭工廠有詳細描述。

[註三] 吳田泉《台灣農業史》

[註四] 為一項多邊國際協定,「世界貿易組織」(WTO)的前身。自1986到1993年的第八回合烏拉圭談判中,GATT決議成立WTO,正式取得法制化與國際組織的地位。1980年代起,國民政府即積極推動加入GATT;改組為WTO後,方以「台灣、澎湖、金門及馬祖個別關稅領域」成為WTO會員。
(延伸閱讀:http://www.trade.gov.tw/cwto/Pages/Detail.aspx?nodeID=339&pid=312887)

[註五] 以彰化縣二林鎮為例,原先公賣局與當地許多葡萄農有契作關係,在開放洋菸洋酒後公賣局不僅降低收購價格與數量,甚至終止契作關係,導致葡萄農的生計受到衝擊,也醞釀了日後520運動爆發的動能。

[註六] 時任立委林國華、蕭裕珍等人率領雲林縣農權會,高舉「農業開放可能導致農民權利受損」的大纛,主導台灣南部農民至台北請願,並且提出幾點要求,包括全面實施農保、全面眷保、肥料降價、增加稻米保證價格與收購面積、廢止農會總幹事遴選、廢止農田水利會會長遴選、成立農業部、農地自由買賣等。

[註七] 直接給付是農委會參照「歐盟農業補貼綠色措施」所擬訂出來的新政策。它可以支持作為弱勢產業的農業,與保價收購原本的功能類似,除了作為漸進式取代保價制度的措施,還有更積極的「生態永續意義」。
(來源:http://www.coa.gov.tw/ws.php?id=9686、https://agtech.coa.gov.tw/content/a_news/new_01.aspx?id=660)

[註八] 關於直接給付的相關探討,本專題第二篇文章有更深入的解析。