2009年3月19日 星期四

台灣農村的發展脈絡

文/祝愷信


台灣農業有制度性的發展,約從日治時代開始,隨著國家農業政策的不斷變遷,我們看到台灣農業支撐起日本的軍需與內需、國民政府來台時的軍糧與經濟、台灣工業的發展,扛起歷史的背膀,在政策傾向與忽視下壓駝了背。農村,成了痀僂的老人艱難卻堅毅不拔地行走著。

農業發展期

從日治時期開始,台灣農業一直有「工業日本,農業台灣」的走向,日本當局相當看重台灣的農業現代化,把這塊島嶼當成一個較不受戰火威脅的糧倉。在興建水利和技術、品種改良的推力下,國民政府接收台灣時,一甲地能生產的稻米量已經超越了殖民前的三、四倍。

到了光復初期的台灣受美國農業政策影響,和東亞的韓國、日本、馬來西亞等國一併開始土地改革;陸續完成了民國38年開始的三七五減租、公地放領、和耕者有其田。其中以耕者有其田的影響最為顯著:以債券補償地主的形式,政府將土地轉送給小自耕農,並且限制農戶只能擁有水田3甲、旱田6甲。這樣的政策確保了台灣土地所有權零碎、小塊農耕的小農結構。但也因為「耕者有其田」,私有的田產刺激了農民生產意願,一甲水稻的產量由前年的5530公斤,急升至7258公斤,足見政策的影響力。

佃農的解放過程不免和大地主發生衝撞,但初期的國民政府為了鞏固地方勢力,吸納廣大的農民群眾,並且刺激農民生產以餵飽從大陸來台的兩百萬人口,不忌與大地主發生衝突也要籠絡住為數眾多的農民。所以不但施行土地改革,更有系統地創立農會和農田水利局提供資源上的協助。
完成土地改革後,從民國42年開始台灣農業的政策就以「以農業栽養工業,以工業發展農業」為原則,走向榨取式的發展,將農業外銷所獲得外匯均轉投資至其他部門。另外,政府限制農價的漲幅,使農民所得偏低,以從農村榨取勞力來發展工業,這些榨出的農村勞力所換得的資金就為70年代經濟起飛提供了充足的資本。

在韓戰開始後十年的美援也包含對農業的補助,其中包含化學肥料,而民國政府靠著化肥,開始了「肥料換穀」政策,規定農民必須用稻穀來換取肥料,而其間比例完全由政府訂定,而政府換得的稻米再外銷至國際,賺取外匯。不過政府所操的這項無本生意,兌換率完全掌握在自己手中,為政府賺進鉅額的回扣,換來的稻米不但補貼軍需、外銷,且貪污的情形也十分嚴重。這時的政策就開始向農民課很重的稅,數據上顯示,在民國44年開始此制所逼農民上繳的穀量約等於農民所得稅的60%,實際上是一種不合理的多重稅。

農業衰弱期


1966年台灣的工業出口產值超過農業出口產值。十年的土地改革下來就農的人口由54.3%降至43.8%。龐大的勞力從農村被送往工業生產線,造就了我們所認知繁榮的台灣。工商業的蓬勃發展就在農村的消逝中默默的進行。在農業利潤不斷下滑的情形下,台灣農民紛紛轉向工業、或尋找額外的收入,創造了家家戶戶白天務農,晚上在自家做代工的景象。從農民的收入也可得知這點,1970年時農民的收入農業的比例只剩一半(48.6%),到了1980年農民對農業的倚賴更下滑到四分之一(28.6%)。兼職農的比例也大幅提升,真正得以純農業養家的人到了80年只剩下3.8%。
長期對農業的忽略終於讓問題在70年代浮出檯面。島內的農村勞力短缺、農業投資嚴重不足、農民所得增加遠不如工商業者、小農的經營面積過於零碎、和農工業之間不能結合,造成農業成長的瓶頸。島外則面對國際糖價大跌,和戰後重建的日本不再需要台灣農業的補助;從日治時期以來就存在的行銷管道斷裂,台灣農民的收入因此受打擊。政府為了補救台灣農業,在民國61年投入二十億元推行「加速農村建設九大措施」。象徵著由過去二十年的榨取式發展,轉為農工商平衡的發展的契機。

這個契機,包含著保存傳統小農制度的努力,但也同時意味著農業的縮減和轉型。一方面九項措施取消了化肥換穀和田賦附徵教育捐等不合理的制度,但同時也鼓勵農村地區設置工廠。政府解除農地農用的後果,使大量的土地轉作為工業用地。雖然整體經濟確實有調整必要,但從此之後農業轉型便和工業開發畫上了等號,即將通過的農再條例也受此思維影響,缺乏對農村需求的反省。

九大措施試圖以改善農民的生活為目標,鼓勵農業的分殊化農作,把傳統的稻作田拿去改種水果、花卉,或是上山開田種植高山蔬菜;以高附加價值的作物去提升農民的所得,滿足島內的需求。雖有以上的努力,台灣農民的收入並沒有好轉。幾項政策均是以擴大農業產值的流出,而未從增加實值資源的流入著手。農業大部分的收入皆由中盤商賺走,農產品漲的時候農民得不到利益,農價跌時卻要自行承擔虧損。這些不利的內部條件未獲得改善,農民所得難以有增進。
農村條件持續的惡化下,美國為了解決自己內部的農產品過剩,迫使台灣進口大量的雜糧,同時以貿易協定限制稻米出口,減少競爭。如此踐踏島內農民的協定激起了80年所見最大的社會運動。民國77年的五二0,數千名農民和學生北上遊行,反抗政府和美國低頭。雖然離解嚴已經快滿一年了,政府仍然以強硬的手段遏止了這次的遊行。運動最後並沒有達到農民的訴求,但和日後台灣的民主化過程息息相關。很不幸的,在全球自由貿易的呼喊下,台灣的米糖經濟正式瓦解。原本以稻米為主食的飲食習慣也迅速的被各式各樣的麵食所取代。

農業零成長


政府在對貿易協定讓步後,農業政策改以「農業貿易自有化/農業零成長」。事實上台灣的農業在80年代中已經接近零成長,甚至負成長。另外為了調整產業結構政府推出休耕和保證收購農價的政策。今天的農村裡所見一塊塊花草叢生的田地就是源於90年代初的政策。
到了2003年自由貿易的聲浪又再度興起,GATT所未完成的改革WTO試圖完成。台灣為了趕在中國之前加入WTO,放棄了許多權益,尤以農業的讓步最誇張。不同於經濟地位相似的韓國,台灣以已開發國家的名義,一股腦的投入國際自由貿易的懷抱,放棄了開發中國家的8年緩衝期。加入WTO的第一年稻米的進口在量從不到1%狂升到了8%,畜牧業更在簽訂條約的前一年就直接開放。農民沒有時間適應,也看不到政府的輔助,一時怨聲四起。政府放棄長期以來農業自給自足的政策,轉向了農業進出口平衡。同時也鼓勵小農離農、離牧,交由大型的資本農業來維持本島的生產。但零七、零八年的糧價波動似乎提醒了我們,依賴糧食進口就難以保持台灣農價的穩定。

後記


農村一直是社會的安全網,提供勇闖都市的人口一個回流的空間。當農村不再健全的時,城市裡被裁員的勞動者便失去了可以回去的地方。新聞裡駭人聽聞的全家自殺案中,那些被資本主義社會所背棄的人,如果給他們一個去所,回到鄉下「多一個碗、一雙筷子」重建自己的自尊和社會貢獻力,相信類似的慘劇會減少。

然而,台灣的小農在國際權力不平衡的貿易結構和政策轉型的夾殺之下成為最大的犧牲品。我們不禁要重新思考台灣農業的價值是否真的只在於它的生產額?長期被壓榨的農民接下來要何去何從?台灣的農村要何去何從?接下來的農業再生條例對農業會有什麼影響?