2009年3月19日 星期四

消失了農田的農村—淺談農村再生條例

文/李俊達


長期的低糧價政策、政府為了儘速加入WTO而放棄保護國內農業的衝擊……等因素,使得台灣的農業不再是過去一般,能夠賴以維生的職業。面對農業凋零、農村萎縮、農民減少的狀況,政府推出了《農村再生條例》草案(以下簡稱為「農再條例」),以農委會為主管機關,針對全台四千個農漁村,企圖去改善其整體環境,打造「富麗新農村」。

這套農村再生計畫的運作方式,企圖以由下而上的方式進行:個別的農漁村自行整合出一個代表團隊與方案,由縣市地方政府核定。社區提出計畫通過之後,再由縣市政府提出「農村再生發展區計畫」提報中央機關複審、核定之後,縣市政府即可加以執行。雖是以由下而上的精神來立法,不過在這一部只有短短的四十二條的條例當中,卻有著十一條之多的「……辦法,由中央主管機關(另)定之」,不管是「以行政命令取代法律」或是農委會能夠任意操作的空間過大,都是該條例的問題。

去年十二月,具有十年兩千億元預算的農再條例,由立法院在不到兩個月的時間之內,就將此提案通過初審。在送交立法院之前,最初的內容是以「改善農村景觀」為主,但是在去年的三、四月間,加入了許多「土地重劃」與「農地產權變更」的內容。沒有對於「農業產業(生產、流通、銷售等)」的問題加以關注,反倒是給予土地開發、變更農地用途的情況更大的空間。因此這個條例引起了許多爭議,也被農運人士稱為「滅農條例」、「農村再見條例」。

舉例來說,該條例的第二十六條規定「經範圍內私有土地所有權人超過五分之三,且其所有土地面積超過範圍內私有土地總面積三分之二之同意;範圍內之公有土地,應一律參加 」,縣市政府就能夠在該範圍內規劃「農村再生發展區計畫」,不管同意與否,該區域內的農地都會變成計畫內的建地。第二十七條更進一步認為在這樣的狀況下,土地所有人是受益的,所以必須得繳交土地或現金來作為整備、管理費用。

在這樣的狀況下,即使是有心耕作的農民,也可能因為他/她的農地在計畫的「再生區」範圍內,而無法繼續耕種,還得要來為一個他/她可能沒有意願的「公共建設」付費(或以土地來抵)。更嚴重的問題是,根據農再條例第三章「農村土地活化」,許多農地很可能就會因此成為建地或其他開發之用。農地變更成為建地並不是什麼新鮮事,早在2000年時,農業發展條例的修正案便使得農地當建地用的情況愈加普遍,使農村裡冒出越來越多的別墅,進駐來自外地的退休人士。

從1980年到2002加入WTO之間,台灣的耕地面積已經從64萬公頃縮小為47萬公頃,到了2005年只剩下23萬公頃。如此急遽的耕地縮減速度,顯示了台灣農地是以極快的速度被轉為非農用。內容以土地開發,變更農地用途為主的農再條例,可能會更加快了這個腳步,特別是都市週邊的農村,可能會首當其衝,成為都市居民的後花園。

農再條例在此之外還有許多的問題,例如荒謬的窳陋條款、沒有照顧非農漁業的鄉村、滋長地方派系的利益衝突等等。但是可能其中最核心的還是,作為一個可能是台灣農業未來十年最重要的一筆預算,只著重在裝修農村門面與景觀,對於目前農業無法使人維生的處境沒有加以改善,使人能夠回到農村以農民的身份討生活,因此根本無法振興農業本身,讓離開農村人能夠回流;反而還將農業生產不可或缺的農地,能夠以再生計畫的名義,轉為非農地來使用。

農村之所以為農村,並不會是在於房屋的形式或景觀的美麗,而是其中的農民,和他們農業生產的生活模式。農村面對到的問題絕對不是房屋的破敗,而是農業產業的困境,使得農民無法生存的狀況。只以土地開發的形式來試圖振興農村,而不處理這樣的困境,「農村再生條例」比較像是將農村剷平,再生一個都市人思維邏輯下的農村蠟像,予以觀賞。