2011年5月15日 星期日

二十年後,你會不會住在貨櫃屋?

◎ 邱彥瑜(社會四)、陳稚涵(法律四)



「人人有權享受其本人及家屬須之適足生活程度,包括適當的衣食住及不斷改善的生活環境。」(聯合國<經濟社會文化權利國際公約>第十一條)


  諸多歐洲國家近年來推行社會住宅政策以保障社會弱勢的居住人權已獲得不錯的成效,然而台灣的住宅問題卻被政府完全丟給市場機制決定,在供需原理和市場主體對利益的追求之下,住宅成為一種市場商品、投資資產,用過高的價格購屋反成了都市人的必備之痛,但居住在自身可負擔的住處應該是基本的人權;換言之,國家有必要適度介入市場、保障權利,因為住宅問題是人權的體現。


  政府於房地產市場中扮演的角色有很多種,像是私有住宅主宰著美國市場,政府僅從稅制層面去管制;而歐洲地區的社會福利國家,則走向大批公共住宅的道路。亞洲地區基於其特殊的文化價值觀與經濟發展歷史,在這兩者之中走出了第三條路。


從「有土斯有財」到「住者有其屋」

  華人文化中「有土斯有財」的觀念對於一般大眾的購屋心態影響不小,除了影響到個人選擇之外,在制度上也影響了政府對於住宅政策的考量。

  自國民黨遷徙來台,人口大量增加,但住宅的量與質都相當匱乏,當時興建的住宅主要是為安置風災災民及國軍眷屬,是政府參與住宅興建的開端。民國四五零年代開始,國宅政策成為住宅政策的主角,一方面以成本價出售國宅給低收入家庭,以8/10/12小坪數的類型為主,如南機場夜市周邊的整建住宅,另一方面則是給予不同職業身分者住宅補貼(尤以公教人員為大宗),另外台北市特有五處平價住宅,以低價出租或免費借住的方式運行。

  此處的國宅政策異於歐洲社福政策中的「社會住宅」,社會住宅是指政府興建、或民間擁有之合於標準的房屋,以低於市場租金或免費出租給所得較低的家戶。然而台灣當時的執政者打著「住者有其屋」的口號,將國宅出售給買得起的人,其實並沒有完全幫助到最底層的弱勢族群。

  1970年代因國際原油上漲,房地產價格也隨之上升,住宅市場出現大量餘屋、國宅也面臨滯銷的情況。第三波房價高漲在於1980年代台灣經濟快速發展,長期的出口累積了高額的外匯存底、國際的熱錢流入台灣,房地產與股票市場都大漲,都市土地開始被壟斷與炒作。1993年政府對容積率與建蔽率實施管制,建商們搶建導致供給超額、空屋率上升到12%,在東南亞的金融風暴之後,為了解決滯留在房地產市場的閒置資金與過多的空屋,政府提出了「1500億振興建築投資業措施」的房貸優惠,希望鼓勵購屋的風氣。同時,滯銷的國宅在當時高達18000戶,也促使政府停下興建國宅的腳步,轉向以優惠利率貸款給一般國民購置私人建宅,並終於消除了職業身分作為申請的區隔,將範圍擴大到青年、各種社會弱勢等等。相較於國外的住宅政策並重購屋與租屋的選擇,2007年政府才透過「住屋補貼作業規定」補貼租屋者的需求。


「沒有政策的政策」

  一個完善的住宅政策,應該是讓社會中有居住需求的大眾,無論面對租屋或是購屋的選擇,都有可負擔的住屋。然而在台灣住宅政策的發展當中,政府常是措手不及的應對房地產市場的沸騰或是泡沫化,從以下幾點可以看出:

(1)不透明的房屋市場

  至今政府仍無法強制要求民眾登錄房地產交易的成交價格,身為購屋者的民眾對於房價資訊也是缺乏了解。在國外行之有年的「實價登記」制度,在台灣卻遲遲無法立法,由於現有土地增值稅以公告現值計算,若改以實價登記,土地增值稅就會暴增數倍,而現況的資訊不透明也造成炒房的實情難以掌控。

(2)管理單位的分散與式微

  相較於許多國家將負責住宅的行政單位列於第一或第二層級(如部或署),台灣目前則由內政部營建署之下的住宅組負責,早期由中央制法、地方執行,更容易造成多頭馬車的狀況。自從不自建國宅之後,社區營造等工作也為其他單位所負責,管理單位面臨無事可做的狀況,這其實反映了政府對於「住宅問題」尚缺乏一整體性的想像,仍將過往硬體建設、貸款補助的政策視為唯一可行的道路,而將相關的管理、社區營造等工作切割至其他單位。

(3)缺乏長遠規劃

  各種條例、辦法都依循著當時的社會背景而生,執行時間有長有短,住宅政策一直缺乏一部完整的「住宅法」,過往不連續並驟變的政策走向使得住宅問題一直缺乏長遠的規劃。

  無殼蝸牛運動經過了二十年之後,高房價問題依然位居十大民怨之首,面對選戰季節的到來,政府也提出了一些相應的措施,究竟是住宅政策的曙光還是選舉空頭支票呢?


供給面的打房?

  針對高房價引發的民怨,執政黨與在野黨紛紛端出解決方案;在所有政策中,今年二月底提出草案、四月中立法院通過、預計六月一日開始實行的「特種貨物與勞務稅條例」(俗稱「奢侈稅」)無疑是最具爭議性的方案。奢侈稅的課徵對象除了房地產外尚有遊艇、直昇機等「特種貨物」,在此我們只討論房地產部分:到底奢侈稅能不能達到抑制房價的目的?

  奢侈稅本質上是交易稅,即房地產轉手時才有奢侈稅課徵與否的問題。具體稅制內容為:「非自用」不動產(包括土地與房屋),依據實際交易價格,在持有一年內轉手,稅率為15%;兩年內轉手,稅率為10%。因此可知奢侈稅有三個重點:非自用、實際交易價格、轉手時課徵。關於非自用不動產,行政院表示將從嚴認定,即本人、配偶與未成年子女共用的住宅認定為自用住宅,避免投資人把未成年子女當做人頭去登記其餘不動產。實際交易價格則是我國不動產稅制上的一大進步:過去房地產相關稅的課徵基準均為公告地價而非實際交易價格,講得誇張點,這樣過低的公告地價對於投資客來說是簡直是不痛不癢。採用實際交易價格作為課稅基準,除了能使政府的稅收增加、增加房地產投資成本讓房市降溫,更重要的是使房地產市場的交易價格資訊透明化。現下房地產市場為賣方市場,除了供需不平衡,買方無法掌握足夠的價格資訊、建商與賣方聯合起來哄抬價格更是房價高到不合理的元兇。真實交易價格浮現之後,預期能稍稍改變目前資訊不對稱導致市場失靈的現象。

  然而奢侈稅果真是高房價問題的特效藥嗎?亦即,奢侈稅實際上真能抑制房價嗎?對於此問題,目前學界似乎未有一致的見解。從奢侈稅草案公佈至今,台北部分地區房價有顯著的下跌,似可證明奢侈稅有一定的抑制房價效果。但政大地政系張金鶚教授、玄奘大學財金系花敬群教授均表示,奢侈稅並非一個健康的稅(在現有稅制上疊床架屋而未整合),只是一帖能打擊短期房價的猛藥。若要使長期的房地產市場趨於正常,徹底改革整體房地產相關稅制才是治本的做法。


需求面的援手?

  自2009年起,為因應少子化與人口老化等趨勢,政府提出了「青年安心成家方案」,試圖透過「減輕居住負擔」的方案鼓勵青年家庭生育,並行「租金補貼」及「兩年零利率購置住宅貸款利息補貼」兩方案,主要受益者針對年輕新婚族與中低收入戶,但是免息貸款的金額只有200萬,青年購屋族仍須考量之後還款的能力。租屋補貼則為齊頭式的上限3600元,但不同地區仍會有異質性的需求。這些方案一方面仍鼓勵更多的青年投入房價高居不下的購屋行列,另一方面,也僅補貼到有結婚的青年家庭,卻忽略單身者。

  除此之外,前陣子的「小帝寶案」也使「公共出租住宅」重新喚起社會輿論的討論,台北市長郝龍斌宣稱,希望將公有出租住宅供給量提升至全體住宅總量的5%(目前是0.08%),除了小帝寶之外,大龍峒附近也打算蓋類似的公共住宅。不論是台北市或是新北市,政府都強調為了「反標籤化」,「青年出租」、與弱勢混居將是兩區公共住宅的發展主軸。此項政策一出,一方面引起社會住宅預定地附近的社區抗議,另一方面也引起社會住宅聯盟對於居住資格鎖定於青年的反彈,這反映了一個從早期國宅政策延續至今的盲點,即是以「硬體設施」試圖解決居住的問題。早期的出售、或是後期淪為「貧民窟」的平建住宅等,都顯露政府缺乏「管理」住宅的思維,只想透過蓋房子及補貼了事,然而弱勢群體內部異質性所面對的居住需求以及與附近社區的互動關係,更是政府需要透過跨部會合作去設想、規劃持續且完善的住宅政策。


他山之石-韓國

  與台灣齊名亞洲四小龍的南韓,跟我們有著相似的政經發展史,住宅問題也是該國近期發展中不可忽略的面向。

  自八零年代起,韓國歷經高度的經濟成長,集中於漢城(今首爾)大都市圈,住宅市場供不應求的程度相當高,引起不動產的價格高漲,使大多數韓國家庭之住宅負擔能力與自有住宅率都偏低。

  然而自1962年起,韓國政府便有計劃地將住宅政策納入發展計畫中,更將原為行政單位的韓國住宅管理局重組為韓國國家住宅公司,透過這種類似於土地開發商的公營仲介角色,興建住宅、收購土地等等,並將其獲利使用於公共用途。


李明博與他的一百五十萬公屋

  韓國現任總統李明博在2008年發佈了一項十年計畫,並行分讓(出售)住宅與出租住宅兩種方案,預計將數量上增到一百五十萬戶(約佔韓國住宅戶數的11.5%)。

  在分讓住宅部分,透過國家建造或私人建案提供部分作供給,透過市價50%-70%的價格出售,透過對於不同族群的差異補貼,使不同性質的族群可以住在一起。而出租住宅則依照租賃時間分為10年、20年與30年,各具有不同的區位與申請條件,相當具有彈性的考量。

  過往提到社會住宅,多會想到香港與新加坡的例子,但這兩個國家以社會住宅作為政治控制的方式以及對於土地所有權的控制都不是台灣所擁有的條件。在台灣發生無殼蝸牛運動的時候,韓國社會也為住宅問題發生過社會運動,而韓國政府對於住宅政策的重視,是值得我們參考的。


我們還能選擇住甚麼樣的房子嗎?

  在東京,房地產市場呈現為一灘死水:房價很高,卻也沒有人買得起。對東京的青年而言,整個世代出現了斷層,一些人選擇一輩子居住在爸媽留下來的房子,他們放棄了累積財富買房子的夢想,把錢花在其他的消費品上。

  以往,我們認為該靠自己的雙手掙到屬於自己的房子,如今,十四年不吃不喝才能在台北市換得一個立身之處;在我們看不見或者視而不見的地方,更弱勢的人們只能在城市的角落,尋找勉強可容身的處所。這樣的代價,是否已經過於沉重、而令台北的天空看起來更遙不可及?

  「居住是基本人權」並非指政府應讓所有人都能無條件擁有他們心目中理想的房子,而是讓這樣的理想是大多數人負擔得起,不必花費過多的人生資本因而喪失了更多的可能性。於是,政府提出了奢侈稅政策,企圖從稅制方面抑制過高的房價;社會住宅則提供弱勢者最最基本的居住需求。其他尚未被正視的政策,例如對租金的補貼,能夠讓尚未選擇定下來的人們在城市裡好好安身立命;青年住宅則可看作是「中繼站」,讓國家發展主力的青年們不必在年輕時就在買屋/租屋上付出過高成本,而能將資源投注在其他地方、回饋給社會,整體而言更加帶動國家的進步。但無論政府提出了哪些住宅政策,最重要的仍然是:讓每個人付出合理的成本,去獲得他們想要的居住環境。

  對於住宅政策,或許我們該有更多的想像。希望更完善的政策能讓我們都能選擇各自所需求的,而不是在高房價的現狀下不得已的選擇。