2008年4月30日 星期三

社會福利

社會福利
文/論壇小組
孫有蓉、呂佩珊、陳誼珊、江怡君

  漁船用油補助、農業用油補助、失業補助、老人年金全面發放、技職學校免費、減稅、原住民全面補助…,一張張支票不斷隨著選戰開出。隨著M型社會趨於極端化,想像未來某次激烈的選戰中某候選人開出了一張從所未見的高額資票:教育、工作、資源一律全額補助;企業減稅、油價永不調漲、高額全面老人年金、健保保費調降…。候選人在歡聲雷動下當選,在無限地福利下發展成社會福利國家,無限地發行所謂社會福利,從此國庫只有不斷地付出、不斷地負債、不斷地虧空…。

  台灣現況下,政府所呈現的社會福利政策概念在形式上突顯出「事後補救」的概念,但事實上卻讓許多經濟中下階層的人民誤以為社會福利政策是一種執政者表現「皇恩浩大」的方式。根本上,這樣的態度和任何一種社會福利制度所產生的概念完全不相容,完全以一種用經濟收買中下階層民眾的態度在操作,而因為公民間對於制度的共識不足,導致我們自身無法決定自己國家整體政策概念的走向。在新的一次政黨輪替下,是時候讓我們弄清楚我們想要什麼樣的國家,而這國家的制度保護什麼樣的人、什麼樣的精神、什麼樣的理想。

  以制度本身而論,社會福利政策分為兩種:事前預防、事後補救,以實際政策來譬喻:現行我國的健康保險就屬於前者,而剛被取消的老人年金屬於後者。雖然現今許多國家同時都會運用這兩種制度,但這兩種制度的概念最初是由完全不同的脈絡所發展出來解決不同的問題、為達成不同的目標。被認為針鋒相對的兩個脈絡:資本主義與社會主義,在極端上雙雙失敗後開始修正兩個體制下所產生的問題,雖然一個所希冀的是資源最有效的利用,另一個所希冀的是一個完全平等的社會;卻都選擇走上了社會福利制度。在我們釐清了他們各追求著怎麼樣的國家後,回到台灣問題,這一次我們要決定將共建一個怎麼樣的國家來保護我們追求人生的幸福。

  不知道「社會主義」呈現給大家的是烏托邦亦或對紅的恐懼,但這個思想起源於一種極度對生活極端悲慘人民的愛,希望建構一個完全平等的世界。在這樣的共識下所發展出的制度以社會平等為最終目標,所以漸漸發展出了健全的社會保險制度以及許多依事前預防概念所設計的制度。在這樣的制度下,人民有著共同的信念:這個社會的目標是平等,所以收入愈多稅收愈重,以這樣的方式從經濟平等引導出社會階層平等。

  工業革命時人們就嘗到了資本主義、經濟放任走到了極端所產生出嚴重的社會問題:倫敦可怕的貧民窟與工人的工作環境簡直慘不忍睹。在這樣嚴重的社會問題產生了極為龐大的社會成本,而以資本主義的思維模式思考就會發現,為了追求高效率、低成本,社會成本也變成了所有資本家和整體國家所必須付出的嚴重成本,而這樣過高的成本就會減低效率;在這樣的思考模式下,殘補式的社會福利政策就產生了。為了將社會成本降低到一定的程度,政府適時地補助需要的人民,讓他們得以繼續維持生活、工作,換種說法也就是:讓他們維持產出、效率,而不要產生社會成本。

資本主義路線

  「濟貧法」,是資本主義概念下最初所出現的社會福利制度。在工業革命後不斷朝向「資本」、「效率」、「成本」概念發展的英國,產生了龐大的貧窮人口,同樣的問題也在歐洲許多國家發生,而貧窮的慘狀清楚地被雨果的「悲慘世界」記錄下來。解決社會問題是殘補式社會福利制度的核心目標,而這樣的概念最完整的被保存在美國的社會福利制度中,如濟貧法中的概念,社會福利制度是用來給需要救濟的社群,所以這樣的社會福利制度的對象並非國家所有成員,而是那些無法維持生計的家庭或個人。

  在信奉自由經濟至上的美國,人們相信只要經濟保持自由放任,憑著競爭力就可以讓整體社會各得所需。但無法否認的,這終究是某種意識形態,架構在每個人都有競爭力的前提上認為人會因汲汲營營於自己的需求而使資源分配達到最大的效用。也許在這樣的概念下,是可以使社會達到在金錢可換算的價值上最有效率的資源分配,但那些價值都只會是可以換算為金錢的,忽略了資源在達到最大效用時很有可能並非所有人都分配到了足夠的資源得以生存。所以在這樣的社會中,要維持所有國家成員的基本生命權,就要以社會福利來用強制的手段將資源分配給那些無法生存的人。

  經濟的自由放任看似給予所有人機會,所有人都有權利與自由去追求資源,以換取自己所希冀的生活,但事實上可以很清楚的以結果論,社會上一直以來都存在著一群弱勢者,而社會的自由放任讓他們陷入毫無競爭力的惡性循環中。我們無法指責他們的弱勢來自於個人的不努力,畢竟在以競爭為核心概念的社會中,以競爭力的強弱一字排開必然會出現比較出最有競爭力與最沒競爭力的一群。

  人們也因為見識了資本主義自由放任經濟的意識形態,希望跳脫這樣的脈絡,開展一個以階級平等為最高目標的體制,讓剝削勞工、極度的貧窮不再發生。社會主義在這樣的脈絡下產生,而至今最成功的即是對馬克斯主義做了改革的瑞典。

社會主義路線的代表—瑞典

  瑞典現在有著令人稱羨的社會福利制度,而完備的社會福利也並沒有如他人不看好地喪失它的競爭力,或是讓人民變得懶惰。瑞典並非因為得天獨厚的發展條件讓它成為一個人人嚮往的國家,在十九世紀末到二十世紀初時,瑞典也只是個貧窮的國家。小農和工人佔大多數,不過和英美情況不同的是瑞典的中產階級勢力並不龐大,資源並非集中在少數人手中,因此瑞典的社會主義者所面對的「階級敵人」問題並沒有讓他們演變成階級鬥爭。

  在社會主義蔚為風行的時代中,瑞典也出現了社會主義政黨「社會民主黨(社民黨)」,社民黨在發現鬥爭與流血革命只會讓國家四分五裂而無法真正建立起平等社會後走上轉型的道路。二零年代的社民黨本來主打一般社會主義激烈式的「國有化」,但是1928選舉失敗而發現不可行,於是反省之後開始轉向成為「一般人民的政黨」,在這段期間,社民黨黨魁韓森提出了著名的「人民之家」概念:社會民主國家應該像個家,自然而然形成團結並且本能地實現互助。在這樣的觀念下,瑞典的社會主義沒有用形式上將階級鬥垮,以建構平等的國家;反而在不排富的觀念下著眼所有人民,尋求階級合作的可能性。

  這樣的氛圍下,瑞典的社會福利的對象為整個社會的所有成員,而並非被認定有所需要的人才能享有國家照顧。整體國家以照顧全體社會成員的生活,讓所以人的生活並非只是「可以生存」而是「可以有一定水準地生活」,所以社會福利的存在就在於保障所有成員整體生活的所有照顧可以達到一定的水準。針對瑞典的失業政策來講,除了層層條款保護就業者不會遭到突如其來或惡意的遣散,對於已經失業的人民最高可以領有六十個星期的失業給付。但這樣的政策並非單純的補助,讓人民得以在沒有工作的時候得以維持生計,導致人民的懶惰而減低就業;瑞典在處理失業的問題上以充分就業為前提,在失業時主動給予就業輔導與職業訓練,更在有任何工作機會的同時幫助安排工作面試,使人民順利重新就業。這樣的政策只有在公家機會有職責主動幫助人民尋找工作、促使就業的情況下可能順利運作,若公務員等著人民自己去尋找工作、自己去參與就業輔導,就可能發生領失業給付而不找工作的情況。

  瑞典整體的制度都是依著「人民之家」的概念下去設計的,並且制度間互相成為一個完整的社會安全網絡,而非各自獨立的社會福利政策使得其中有相互不融貫或者缺漏的狀況存在。在這樣的概念下,瑞典發展出了「共同購買」的概念;就像合購般,整個社會合購社會福利,不分階級、不分富有貧窮。拿托兒所為例, 國家培育老師和托兒所,用低廉的價錢讓民眾使用,而在這所托兒所中所有階級的孩子都有;本以為這樣的設計會讓托兒所的素質愈來愈低落,但因為富有的上層階級注重孩子的教育,他們的要求使整體托兒所的素質愈變愈好,所以反而使幼托制度不但成功地做到托兒,更促進了社會平等。

台灣路

  1950年代至1980年代,台灣社福政策一直不算積極,大多問題也靠殘補式方式解決,以中央政府配發下來的金錢,頭痛醫頭、腳痛醫腳。直至1980年代初期,台灣面臨了一連串的經濟成長、政治轉型與產業結構改變,快速的社會變遷使得兒童、老人、失業人口等族群的相關問題都浮上了台面,為解決社會問題,老人福利法、少年福利法、殘障福利法、勞動基準法與各職業人員工作及健康之保險條例紛紛出爐,此時期各法案的制訂與推行,為台灣社福發展締造了新的里程碑。

  而隨著社會運動的風起雲湧,日漸民主化、產生在野監督的成果顯現在社福發展之上,1990年代起,國家預算在社福條款的分配之上有了大幅的提升,也開始應映社會現況對社福法案進行了增修。2000年政黨輪替,社福政策以社會保險及社會救助為主、不傾向干預市場機制的國民黨離開了執政舞台,取而代之的是期望使政府在社福政策上採積極行動、由政府承擔社福責任的民進黨。各式平等法與津貼法誕生了,但依附在福利津貼推行之上的,卻是國庫財源的左支右絀。

  2008年,台灣政黨再次輪替,馬政府在選舉政策中宣示將以公共建設的動工增加每年十二萬人的就業機會,並使失業率降至百分之三以下,欲利用產業再造的方式,增加工作機會;參考美國「負所得稅制度」,對低所得家庭施行貼補方案,以貼補取代課稅;以更變扣除稅的方式,為子女受教育戶、弱勢族群減輕負擔;持續老農津貼、修改國民年金法涵蓋老農健保權益、建立老農退休機制;成立青年創投基金、將青年創業者納入就業保險基金運用範圍中;提高教育經費、開辦五歲兒童免費入學、提高幼教與私立教師退休福利等。

反思

  台灣一向受美國式的思考影響,這種影響導致我們在面對許多問題與政策都用了美國的理論來思考與執行,但在結果上卻會羨慕北歐國家所建構起完善的社會福利國家,而盲從地希望移植制度。在這兩種不同的制度概念被釐清後,我們將正視一個問題:「我們想要建構一個怎麼樣的國家?」

  一個強調個人競爭力的國家,還是一個將整體國家視為家庭來守護的國家?這之中的問題並非如此的單純,瑞典人民之家的概念雖然美好,但是這樣的概念不管在教育上亦或是科技上所追求的是整體程度上的良好,但並非單獨幾個人超越常人的卓越,因此才會存在美國與瑞典兩個如此不同又同具競爭力的國家;而美國雖然看似貧富差距問題很大,卻以它驚人的科技與天才們讓他長期以來居於掌控世界經濟的位置。

  新的政府就要上路了,琳瑯滿目的新政策與承諾,是否推行與成功還未可知。以失業問題來看,無論新舊政府都試圖以稅率的變動、就業機會的增加來解決新貧階級、藍領人口、中高齡群族高失業率的問題,但究竟政策只是一紙空頭支票亦或是能根斷問題的解決方式,還需要靠長遠的時間來證明。而在這些政策與支票後面,我們的政府是否有一套中心思想告訴我們這個國家到底保護什麼樣的價值、保有什麼樣的理想?