2014年8月1日 星期五

原漢衝突從未平息:評台大山地實驗農場(梅峰農場)土地爭議案

◎戴紹恩、張欣嘉
梅峰農場事件簿
  早在國民政府遷台初期,便制定了《臺灣省山地保留地管理辦法》,條文內容宣稱:「臺灣省政府為保障山地人民土地使用,促進山地保留地合理利用,以安定山地人民生活,發展山地經濟起見,特訂定本辦法。」[1]在1968年到1975年就辦理山地保留地的總登記,當時登記的面積有二十四萬多公頃之多,但是整件事情並沒有就此結束。從1988年開始,一連持續好幾年由「台灣原住民還我土地運動聯盟」所策畫的原住民街頭抗爭,再度要求將原屬於原住民傳統領域土地的所有權還給原住民部落,對當時的國民黨政府造成了相當大的壓力。在一系列運動之後,政府陸續制定了相關的行政規範,輔導原住民將72年2月1日前祖先遺留但目前仍在使用中之公有土地,申請補辦增編為原住民保留地。並在1998年以前,將近十年左右的時間裡增編了大約一萬多公頃的土地作為原住民保留地。值得一提的是,行政院也在這期間,正式成立「行政院原住民族委員會」(以下簡稱原民會),專責統籌規劃原住民事務。
  2007年,由原民會主導,爭取行政院同意補辦原住民保留地的增劃編,之後也順利取得核准。主要的原因是,前幾次的劃編結束之後還是有許多的原住民沒能獲得足夠的資訊並辦理,基於保障原住民族的基本權益所以繼續執行。其後,原民會也立即頒布《公有土地增劃編原住民保留地審查作業規範》(下簡稱《增劃編審查規範》)及《公有土地增編原住民保留地處理原則》[2]等等的相關規章。
  梅峰農場事件源自於南投縣仁愛鄉的賽德克族原住民王雅各在2008年到2009年之間,向南投縣仁愛鄉公所申請補辦增編144、144之1、144之2等地號之國有土地增劃編為原住民保留地。經南投縣仁愛鄉公所現地會勘初審同意,再經南投縣政府於97年5月22日以投府原產字第09700046070號函,將初審同意清冊相關資料送交行政院原住民族委員會,並函請台大同意,因王所申請之國有土地實屬台灣大學山地實驗農場(梅峰農場)所管理。
  然而,台大拒絕配合行政院政策[3],原因為質疑相關作業規範的法律位階(上述的相關規範皆為命令等級),且以山林地的生態跟保育的理由,於2009年向南投地方法院提起「拆除地上物返還土地」民事訴訟,法院原認為台大隸屬於行政院,行政院既已訂定增編政策,基於禁反言之法理[4],台大不應回絕其申請,判決台大敗訴。其後,台大持續上訴,高等法院以相關規定[5]有提到申請需徵得公有土地管理機關之同意判決王敗訴,最終最高法院裁定駁回王雅各之上訴,全案三審定讞。
  原訂於2013年12月9日上午強制執行地上物拆除,在此之前,同年12月5號,梅峰農場場長葉德銘至部落與當事人協商。當事人出具切結書,希望緩拆,待作物收割、家中親人安頓好後,於2014年3月1日前自行拆除。2013年1月5號,孔文吉立法委員、台大校長、副校長等校方行政人員、部落族人、台大原聲帶社等學生代表,於台大梅峰農場一同召開「非正式交換意見」會議。會議仍無具體結論,台大校方亦未主動撤回強制執行之聲請,僅係希望當事人能再次向原民會提出增補編之申請,再來思考如何處理[6]。儘管如此,3月1日當天,台大僅依程序寄出存證信函,並無執行拆除,可見台大也是釋出了相當的善意。
  至今為止,肇於事件牽涉甚廣,各方都還在進行協商當中,今年(2014)3月19號,台大原聲帶社更舉辦梅峰農場爭議說明分享會[7],期望能有更進一步的討論。台大與周遭環境關係的處理一直是很大的問題,不只是原住民領域,也包括例如新生南路側大學里社區[8]和紹興社區等等,我們期盼學校能夠以更積極的態度回應並解決問題。

原漢衝突從未平息
  本案中,法律上的爭執已在最高法院駁回王雅各的上訴裁定後,終局確定[9]。然而,我們是否能坦然接受台中高等法院肯定台大一方面作為土地管理機關,另一方面作為增劃編原住民保留地的利害關係人,還能擁有超然的增劃編同意權?
  在球員兼裁判的狀況下,應該看到的不只是台大捍衛著梅峰農場的使用管理權,而是漢民族不止息地踐踏在原住民的土地,一步一步地從被漢人聲稱「並非自始占有」的土地上逼退。
  回顧台灣史,1683年,清廷頒佈渡臺禁令,閩粵人民卻依舊不畏風險偷渡,以租佃、交易、籠絡或通婚等方式獲取土地。清廷隨後劃定「番界」(1722)、修築「土牛溝」(1760),隔離原漢雙方。然為獲取山林資源,「番界」不斷向內陸逼進,原住民族反亂事件頻傳[10]。
  筆者何以稱原漢衝突從未平息,蓋十九世紀前的台灣不停上演著「漢逼原反」的歷史,而今台大也在法庭中上演著原漢衝突的時代劇,只是偷渡來台的漢人搖身一變成為梅峰農場的土地管理權人,而手段則是實實在在的法律條文。

土地正義與法律位階的抉擇
  回歸到梅峰農場爭議,台大的主張有三點:首先是認為《增劃編審查規範》之法律位階尚未釐清;其次是從生態、國土保安的角度認為若同意增編則會影響保安林之整體性、危及系爭地下游地帶飲水之安全云云;最後,則認定申請人雖提供戶籍證明,但其與系爭地址並不相符,且供電證明之地址並無設籍之事實。經綜合評估後歉難同意。
  《增劃編審查規範》的法律位階屬不具法規性質的非法規命令,與相關法規的兢合關係「按土地權屬分別依土地法、國有財產法及相關公產管理法規徵得同意後,層報行政院原住民族委員會轉陳行政院核定」[11] ,確實致使公有土地所有及管理機關無所適從[12]。而台大身為梅峰農場的管理機關,在接到原住民族委員會的函請同意後,即覆函「歉難同意」。為解決法律位階形成的法律適用問題,本文認為確實有待立法程序上的處理,其乃立法技術上的問題,而在此主要欲探討「土地正義」在本案中扮演的角色。
  按原住民保留地相關規範係基於《山坡地保育利用條例》第三十七條:「山坡地範圍內山地保留地,⋯⋯其耕作權、地上權繼續經營滿五年者,無償取得土地所有權。 」此等規範的建立無不在保障原住民族能「合法」取得土地的所有權,而非「無權占有或使用」。《原住民基本法》第20條亦揭諸:「政府承認原住民族土地及自然資源權利。」承認:表示權利人本來就是原住民而不是政府,然而所謂的「增編」指將原住民作為耕地使用的公有土地編為保留地[13];「劃編」指將原住民作為住宅用地使用的公有土地劃為保留地。將公有土地增劃編為保留地,而非「回復」原住民身為所有權人的地位,此其與「承認」之意涵相去甚遠。
  回到本案,台大確實身為一個公產管理機關,基於管理權限內應該對於增劃編為原住民保留地實質地審查,若其「逕為同意」,則難免遭致非議且可能面對監察院的調查;「嚴格把關」,則不免受到「欺壓原住民」的批判與面對地方的壓力[14]。 然而台大採取的審查標準,並不把政府希望「保障原住民」的相關政策列入考量,僅作形式上的審查,又其中牽涉到生態、國土保安的部分,是否超出台大的管理權限,也值得深究。
  確實,法律位階的問題是本案最大的癥結點,其解決的方法有待行政及立法機關的智慧。但台大反駁該申請的其他原因,是否過於拘泥于形式上的審查,而全然忽略了政府在實現原住民的「土地正義」的美意?球員兼裁判是本案無解的問題,然而,在這樣子角色分配上,校方仍然有值得反省的地方。當實驗農場以研究作為主要目的時,卻以「水土保持」、「供電證明無法等同于設籍之事實」來反駁增劃編原住民保留地的申請,原住民族的土地正義被依法行政等法律程序拋諸腦後。校方在高舉「依法行政」的大旗時,請不要忘記這些冷冰冰條文背後的當事人。
   (本篇照片皆取自台大原聲帶社)
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[1]植根法律網。取自http://www.rootlaw.com.tw/index.aspx
[2]詳細內容可參考原住民委員會的官方網站。取自http://www.apc.gov.tw/portal/index.html
[3]臺灣大學以「校生農字第0970022270號函」覆行政院原住民族委員會表示,王君申請補辦增編原住民保留地案,經綜合評估之後歉難同意。再以校生農字第0980048235號函覆南投縣政府原住民族行政局表示,王君擅自在申請補辦增編原住民保留地的土地上設立電錶、蓋屋舍等已構成侵占行為,臺灣大學已於98年10月2日現場會勘時表達不同意的意思。
[4]「禁反言」,或稱「衡平禁反言」、「禁止悖言」原則。原為英、美兩國民事訴訟實務之重要衡平手段,為英美法系之民事法則,並非大陸法系之法則。國內成文法規亦無「禁反言」之明確用語,但國內常有學說略為介紹。「禁反言」之法律意涵極為廣泛,源於中世紀古老的法語「estoupail」,直譯為(被)阻止、阻礙(stop up, impede),其核心在於曾做出某種表示的人,在相對人已對該表示給予信賴,並因此而受有損害的情狀下,禁止該人做出否認或相反表示,無論該相反表示是否與事實相符。
[5]《公有土地增劃編原住民保留地審查作業規範》,第十一條,第三點。
[6]節錄自〈台灣大學山地實驗農場與賽德克族土地爭議案──調查與分析報告〉,台大原聲帶社。
[7]詳情可參考台大意識報的網站。網址:https://www.facebook.com/NTUcpaper/photos/a.10150283315120030.378349.260997865029/10152333704230030/?type=1
[8]詳情可參考台大意識報第69刊。網址:http://cpaper-blog.blogspot.tw/search/label/069%E5%88%8A
[9]最高法院民事裁定101年度台上字第24號
[10]19世紀前原漢衝突- 台灣大百科全書http://taiwanpedia.culture.tw/web/content?ID=100257
[11]《公有土地增編原住民保留地處理原則》第五點
[12]《土地法》第二十五條:「直轄市或縣(市)政府對於其所管公有土地,非經該管區內民意機關同意,並經行政院核准,不得處分或設定負擔或為超過十年期間之租賃。」
[13]台灣省原住民行政局編(1995),《增編原住民保留地三年(八十八十二年度)工作計畫執行成果報告》,頁136。
[14]臺大告人,又添一樁!「山地實驗農場控告原住民,要求拆物還地」事件觀察報告,謝志誠。