核能議題：運動策略分析

　

◎許穎傑、張嘉芸、黃脩閔

前言

在2018 年，隨著公投的連署與通過民意門檻下修，一共有十項公民投票提案通過兩階段的連署，在11/24 合併九合一大選舉行。在這十案中， 編號第十六案的公投案主文為：「您是否同意廢除電業法第95 條第1 項，即廢除『核能發電設備應於中華民國一百十四年以前，全部停止運轉』之條文？」，此案意在鬆綁對核能發電設施的除役年限， 領銜人與支持者稱此為「以核養綠」公投，這樣的定位讓此案的辯論除了處理核能的利弊，也會包含更多對於其他能源的討論。

這篇文章希望探討的是，將「綠能」、「再生能源」拉入核能議題的爭辯，是否影響支持與反對核能者的運動策略轉變？支持與反對核能者怎麼認知核能與綠能/ 再生能源的關係？相對於2013 年高漲的反核呼聲，台灣的人們在這次公投中如何有不同的看法？ 

本文嘗試在核能論述中，就切入點進行比較， 分析擁核/ 反核的運動策略，以及探討兩者對於核能之於綠能/ 再生能源的態度，比較擁核跟反核的人，各自會特別強調核能的哪些面向，並且解釋他們如何化解對方最常提出的質疑。

一、擁核/ 反核在論述上的策略：如何強調己方立場

在擁核方（公投十六案正方）的論述，筆者訪問了在815 大停電後，持續密切關注能源議題的台大醫學院教授王明鉅。在教授提及自己為何關注能源議題而支持核電發展時，筆者關注到擁核方在佐證己方立場時，往往會特別強調「用電需求」， 且會將這樣的需求連結到社會經濟、國家發展，去強化己方論述，王教授就提到，電是一個國家重要的基礎建設，全國大停電這種事情照理來說不應該發生於任何一個進步的國家，也因此，815 大停電的發生成為促使王教授進一步深入研究能源問題的契機，而如何確保台灣能夠在幾乎不漲電價的前提下有穩定的電力供應，是王教授一直以來關注的重點。

除了電是基本的民生必須以外，王教授也提到，現今台灣的產業結構中，半導體相關產業佔了相當大的比重，而此產業又極度依賴充足且穩定的電力供應。追根究柢來說，考量到台灣的地理位置及天然環境等因素，一開始就不適合發展半導體產業，但既然已經發展了將近三十年，也在全球半導體產業中取得領先地位，自然不應放棄這個佔了目前台灣GDP 逾15% 的產業，而應該正視台灣需要電力的現實處境。

在反核方（公投十六案反方）的論述，我們採訪了地球公民基金會的蔡中岳副執行長，談談地球公民基金會及他個人面對公投案所採取的倡議策略。地球公民基金會所堅持的理念是「核電廠準時除役」、「促進台灣能源轉型以減輕環境負擔」， 而蔡副執行長強調，他很重視在目前集中式的發電結構下[註一]，興建的大型發電設備的設址與背後的產業運作，使得弱勢者必須承擔更多風險的問題， 希望能源結構轉型可以減少他們被迫面臨的風險與環境成本，這樣的想法也是他投身能源議題倡議的主要動機。筆者關注到反核方在論述層次上較重視「風險承擔」，包含風險本身能不能承擔，跟由誰承擔。

蔡副執行長之所以選擇反核的立場則是因為核電廠在台灣運轉的風險過高，核廢料處置仍懸而未決，核一、二、三廠機組的運作執照已接近其時限， 且台灣2018 年的核能發電僅佔整體比例的9%，可替代性高，這些條件讓他認為停止使用核電，並發展更高比例的再生能源發電，才是對環境與對台灣人民都更友善的選項。

二、擁核/ 反核在論述上的策略：如何化解大眾疑慮及對立持方的主論點

面對反核方最常提到的「風險」問題，在王教授列舉出的數個評量發電方式的指標中，同時也包含了「安全風險」這項因素，而關於核電廠必然存在的核災風險問題，王教授向我們說明，大部分的人太容易受到畫面影響，對於福島核災的印象常常根深蒂固於災難現場的攝錄像，而未能深入了解核災的發生原因和後續影響。例如，當時與發生爐心熔毀事故的福島第一核電廠鄰近之福島第二核電廠、女川核電廠、東海第二核電廠皆未發生慘劇， 為何獨有福島第一核電廠出現問題？王教授認為， 福島核災當初是可以避免的，真正之禍因為人為管理之疏失，可分為兩個層面進行探討。

首先，核安專家在事故發生之前其實已對該四座核電廠做出警告，但當時以營利為主要目的、負責福島第一核電廠運作的公司認為，核電廠老舊即將退役，毋需再花費額外成本針對這些問題進行改善。再者，在事故發生當天，因為日本的官僚體系， 廠長其實可以選擇將海水灌入核電廠，但卻不敢自行做出決策，因此在廠長、總公司、首相的來回通電與首相的遲疑間，白白耗費了數個小時，也錯失了能夠避免災難發生的機會。筆者關注到，擁核方會在核災方面，將風險歸因於每次事件的特殊因素，包含事件的人為成因，進而去描述與台灣風險的差異。

至於福島核災後續對於當地居民的健康影響， 王教授認為，當車諾比核災發生後，由於當地居民自被輻射塵污染過的食物中攝入碘-131，這些碘-131 被甲狀腺吸收之後導致當地兒童大量罹患甲狀腺癌。這次福島核災發生之後，日本當地政府即透過碘片、碘鹽等讓當地居民能夠先服用， 吸收足夠的無害碘元素後即不會再攝入環境中的碘-131。日後當地政府再要求該縣30 幾萬個16 歲以下的小孩進行甲狀腺超音波的檢測，當時一開始驗出160 個左右的兒童可能罹患甲狀腺癌，從數字上來看好像增加了很多患者，但王教授提到， 事實上是由於該檢測方法較為敏感，等於是把在未來「有可能」發展成甲狀腺癌和早期甲狀腺癌的患者全部找了出來，才會得出患者人數大量增加的表象。另一方面，雖理論上暴露在較高劑量的輻射線環境下確實會增加罹癌機率，但至今福島地區罹癌人數的增加皆沒有統計上的顯著性。

相對地，面對擁核方最常提到的「用電需求」， 蔡副執行長提到，關鍵在於調整目前用電需求尖峰和主要綠能發電量尖峰的差距。在用電需求上，其實有很多其他的替代方案去解決，例如透過獎勵政策，讓工廠將大量用電的的機組的運轉時間挪到清晨、半夜這種比較冷門的時候。認真解析缺電問題會發現，真正供電吃緊的時段，主要都集中在一天的兩個用電尖峰，而不是通盤的供電不足。核能發電在以往的政策規劃中屬於基載電力，發電方式也缺乏彈性，「機組一開就得持續運轉好幾個月，能發電的量也是幾乎固定的，不能說關就關。」這樣的特質反而不適合台灣目前的用電調配需求，太陽能電、風電分散式的發電設備，其較有彈性的特質更能讓能源做有效的運用。「概念其實很簡單，就是削峰填谷。」把部份用電挪至供電量相對有餘裕的時段，再搭配可再生能源來緩解從早上八點至晚上九點較大量的、民眾的用電需求。


另外，蔡副執行長也提到，他不相信透過調整、新增人為管理監督方式，能有效減低核能管理的風險或改善決策效率，現已有由專家學者與非政府組織組成的核能安全監督委員會，將機組的斷然處置決定權放在廠長或行政院長、或總統都一樣，終究會受個人的主觀判斷影響。當無法預測之天災來襲，天平的兩端分別是價值高昂的核電機組和受影響地區數十萬、數百萬的人民的身家安全，不論是核電廠長或總統都得為這樣的選擇與代價負責任。增設監督專門單位並不能顯著降低核能的安全風險，把最終決策權交由人為決定也有其固定風險。

三、如何以非專業的身分進入核能議題倡議

王教授為醫學系出身，非自能源相關科系畢業。他提到自己在815 大停電發生之後，為了釐清當時的真正事發原因與台電官方宣稱說法是否一致，而開始透過中文報導、評論和期刊文章等等管道，接收能源議題的相關知識。他認為，現在的環境下能夠獲取到的資料相當豐富，只要有心的話， 其實能夠有非常多的資源可以利用，且這些文章多半不難理解。再者，以一名醫生的身分，比起能源專業的人反而能夠讓他看得更廣，如他對於台灣的人口結構和經濟轉型問題與能源議題的相關性會更有切身之感，非能源相關人士的身分也使他非常清楚地與任何能源產業沒有商業利益上的瓜葛，讓民眾更容易相信他講的話。

蔡副執行長是北大社工系畢業的，也並非能源科技相關學系出身，面對接觸能源議題不可避免的理論與相關資訊吸收，他表示極不認同以「有無相關專業知識」做為參與能源議題討論的門檻，「我認為科技是為了讓人類的生活可以過得更好，但更好的生活不只限於科技的進步，這樣的願景也不分類組，大家都會希望可以活得更好。我不想用是不是理科來決定你可不可以討論這件事，因為我們都是人，共同使用電力的人。」判斷各類資料與發電方式優劣所需要的知識，是花時間就能了解的東西，而社工系的訓練則帶給他更廣的視角，在數據資料、產業盈餘以外，能注意到這個能源供需結構中的弱勢者。關懷弱勢者也是他開始接觸能源議題的動機之一，他看到在集中式的生產結構下，無力遷徙的人被迫承擔集中的環境衝擊，但他們的意見在相關的公共討論中卻也最難、最少被公眾與決策團體聽見。「如果我們希望大家的生活是共同美好的，那我們應該要努力讓發電不會成為弱勢者的成本跟負擔，不犧牲任何人。」

四、擁核、反核對於核能之於綠能/ 再生能源的態度比較

無論是在擁核方或是反核方對於再生能源的討論，首先得正視綠能與再生能源的不同討論脈絡。當討論的是「綠能」時，核能在不同的定義下，有可能被列入「綠能」之一：如果定義標準為低碳產出，則核能會被歸類為綠能，如果定義標準是少污染、永續，則核能因為有核廢料的產生，便不能被歸納為綠能的一種。本篇也希望能探討「再生能源」之於核能的關係，再生能源指的是風電、太陽能、水電等可以循環永續的能源，與核能等非再生能源相對，並不會有定義上的問題。接著，將直接討論擁核/ 反核方對於風電、太陽能、水電的認知，包含能源種類分配、如何各自評估台灣適合的能源占比。

在核能與綠能的定義上，被問及核能是否屬於「綠能」，王教授認為，拘泥於字面上的解釋並沒有意義；人們應該就「自己目前的需要」來界定核能是不是綠能。如果人們希望的是減少碳排放的話， 核能當然可以算是綠能，但如果用現階段是否能夠完全處理廢料的觀點來看的話，核能當然就不屬綠能。另一方面，在再生能源之中，為了將太陽能發電在白天發的電儲存到晚上利用，及為了將離岸風電在冬天發的電儲存到夏天利用，製造電池過程中對環境造成的汙染、採集電池原料過程中對環境造成的傷害，對於這些再生能源是否真的能算「綠能」，王教授也並不認同。

在核能與再生能源的討論上，王教授認為，現在發展再生能源的成本相當昂貴，且再生能源發電相關的科技也尚未成熟，現在急於將資金和土地等等投入再生能源發電廠的建造事實上是一種浪費， 宜等待至國際上有能夠不使電價上漲且穩定供電的再生能源選項時，台灣再大規模地進行再生能源的發展；而核能發電就屬於這段等待再生能源發展過程中的權宜之計以及能夠確保供電穩定的保障。他比喻現在的再生能源就像iPhone3G 和iPhone4，尚屬功能不齊備之智慧型手機，那這段期間就先用價格較低的Nokia 手機就好了，等到更後面、更高階的iPhone 機型推出後再去購買，把Nokia 手機替換掉也不嫌遲。

對於「以核養綠」對再生能源所持態度的疑問， 王教授認為：能夠完全淘汰核能發電改使用再生能源當然是最好的選擇，但問題就是現在可行性極低， 若硬要在2025 年完成非核家園目標就要付出相當巨大的成本。他舉南韓為例，一開始時南韓將核電歸零的時限定在2030 年，但後來研究後也認為達成不了而延至2060 年。而台灣現今的能源政策制定上沒有南韓的謹慎和出於實際狀況的考量。

面對有些擁核方認為「核能就是綠能」，蔡副執行長回應道：「核能雖然是較低碳排的發電方式， 可是現有技術下核能發電並不符合永續發展的訴求。」核廢料的處置除了貯存待其輻射衰變至背景值外，尚無能完全處理的技術，尤其是高階核廢料數萬年的衰變期，這麼長的時間維度遠遠超過人類現有技術能預測與干預的範圍。台灣的現況是，高階核廢料的貯存池即將超出負載量，而且連貯存地的選址辦法都還未成形，低階核廢料雖有貯存地的選址條例，卻受地方居民表態反對而尚無定址，在這些條件下的核能絕對不是永續發展的「綠能」。

針對部份擁核人士認為離岸風電、太陽能等再生能源「靠天吃飯」太不穩定以及成本過高不堪負荷，蔡副執行長直言台灣的風電與太陽能發電產業本來就起步較晚，產業發展初期需要投入大量資源以發展技術與規模，而在高投資刺激技術發展後， 就能降低成本、降低電價。他也說投資綠能是全球趨勢，根據工研院2016 年提出的報告，2015 年全球投資核能的金額不及投資再生能源的2859 億美元的十分之一；以此看來，與核能相比，投資再生能源、看好再生能源反而是全球趨勢。另外，風力發電與太陽能發電的技術與設備門檻是更低的，也因此更能跳脫集中式發電廠的模式，建立分散的電網， 減緩發電對一個地區造成的環境衝擊。

五、兩邊的倡議手法整理

在擁核方的倡議策略中，是將每個人放在不同的戰略位置，王教授提到，在公投16 案拉連署和之後的宣傳過程中，一開始時並沒有能夠倚賴的政黨資源。自己和在推動公投前線不斷奮鬥的黃士修互動關係，主要建立在對於議題持方的認同，因此自己有和黃士修等人聯絡，但互動並不是非常密切， 和對方在這次推動電業法廢除的工作中互相分工， 自己並不完全支持或反對黃士修的作法。在整個推動公投的過程中，黃士修是先鋒，若沒有他的絕食和向台北高行院提出假處分這些衝撞體制、爭取空間的行動，公投案可能會無法順利和九合一大選同時舉行，甚至胎死腹中。王教授自己則扮演類似後勤的角色，做學術性的論述， 這一兩年以來，王教授持續不懈地在臉書上發表談論各種發電方式和評論能源政策的文章，文章的篇幅通常相當長，且常附上數個圖表作為資料佐證或輔助說明，引用的資料或數據都有兩個以上的參考資料來源可供引註（且常有其中一個是由外國媒體報導的資訊）、或是台電官方公布的數據，寫臉書文章的目的是在於教育和溝通，文章的目標客群是想要了解能源議題的人。

談到公投16 案的推行過程中和政黨的互動情形時，王教授提到當羅智強和馬英九來參與這個議題的宣傳時，自己抱持的想法是，國民黨的加入有好處也有壞處，但為了達成戰略目標，比起原先的孤軍奮戰，任何人的幫助都選擇歡迎。

地球公民基金會對公投倡議採取的策略，與之前在其他議題所採取的途徑相去無多：進行志工培訓、舉辦講座、錄製相關宣導影片、於各新聞媒體投書、發表聲明稿、發傳單等等，而隨著社群媒體的一些趨勢，在媒體互動上的方針也有所調整，比如發布懶人包形式的圖文宣傳、或者透過Instagram 來觸及更多年輕族群等等。蔡副執行長說，在前述的種種方法以外，他們（地球公民基金會）也想要買廣告來擴大觸及民眾數量，但受限於資金不足而無法實行。就筆者所知，地球公民基金會有舉辦座談會、志工培訓、在不同活動擺攤、於街頭遊說民眾等，並分發由全國廢核行動平台製作之文宣小卡。在這些文宣上，可以看到「拒絕『核四又來了』公投」的字樣，把公投主文和「重啟核四」的訊息連結，另外也有文宣彙整關於再生能源與核能發電的十一個常見問答，很明顯地可以看出地球公民基金會與全國廢核行動平台的立場：選擇再生能源以替代核電。

關於地球公民基金會和其他民間團體、政黨在這次公投倡議中的合作，蔡副執行長表示，有很多環保團體是地球公民基金會經常一起舉辦活動的夥伴，如綠盟或主婦聯盟，還有台灣人權促進會等倡議型組織、同志諮詢熱線等；早在2013 年也有集不同領域、性質的團體的「全國廢核行動平台」成立，欲匯整台灣不同地區的民間力量行動。這些團體的活動、組織多是自發性的，「我們在做的事是傳遞一種價值、一種理念，同時很多人也在傳遞這樣的價值理念，如果是看到我們的資訊而產生活動， 我們當然很高興，可是不是（這樣子）的話也很讚， 社會本來就是多元的，應該要存在不同的聲音和倡議方式。」

在志工上街對民眾宣傳的經驗中，遇到最多的反應是「啊？有這個公投噢？」，再來就會問「那這個要怎麼投？」或「不是反核成功了嗎？怎麼還有這個公投？」，民眾認為反核的民意已經被政府聽見，而完成了封存核四的階段性目標後，便不會有改變核能政策的公投出現。除了宣傳理念，街頭的志工還需要解釋這個議題的影響，根據去年12 月4 日台大風險中心發布的民調結果，有百分之四十三的民眾有「現在主要的發電方式是核能發電」的錯誤認知，普遍來說，台灣人是關注能源議題的， 卻容易受媒體輿論等等影響產生對客觀資訊的誤解、誤判。

六、對反核食跟以核養綠公投同時通過的看法

在去年的公投中，除了第十六案外，通過的第九案也跟核能議題息息相關：「你是否同意政府維持禁止開放日本福島311 核災相關地區，包括福島與周遭4 縣市（茨城、櫪木、群馬、千葉）等地區農產品及食品進口？」筆者認為，第九案與第十六案同時的結果，代表台灣選舉人排斥作為核電廠可能風險的「核食」，但同時又接受讓增設核電廠機組或核電廠延役有更多彈性的第十六案，表現出非常矛盾的立場。

被問及對這樣結果的看法，蔡副執行長提出幾種不同的解讀。首先，以第九案的結果來看，擁核方是大敗的，所以憑第十六案的結果就說「台灣人接受核能」的結論太過武斷，也代表擁核人士的宣傳效果是不足的。綜合兩案結果，可看出「鄰避效應」的典型反應：「我想要用電，但不想承擔輻射汙染的成本」。參照志工在跟民眾宣傳時，不少人對於此案狀況外的經驗，「也有可能是小抄決定一切，大家根本沒有在認真看題目。」通訊軟體的發達，讓夾帶立場的小抄圖文得以迅速、廣泛的傳播， 蔡副執行長說，小抄的傳遞很多是透過親朋好友從一個個群組擴散，因為傳遞訊息的是原本就認識的人，街頭上的直接遊說也不見得能影響這個透過平常的關係建立的立場。因此這樣的民調結果，可能只是反映小抄上的內容，也有可能是人民只想用電而不願意承擔後果的價值展現。

提到公投第九案時，王教授認為，這號公投一開始的命題設計就很奇怪，把所有在四縣生產的食物列為禁止進口的對象完全沒有道理，意思彷彿是只要「出身不正」的食物，不管所含輻射線劑量多寡、對人體造成傷害的可能性為何，就全部不准予進口。如果真的對該四縣的食物有所疑慮的話，科學的方法應該是比起其他食品額外加入幾道檢驗程序，確定對人體危害程度與其他食品並無差異後才開放進口。但民眾並不願意去了解輻射，太相信自己的偶像或支持的政治人物對輻射線危害的宣稱， 在操作下輻射成了令人避之唯恐不及的東西，然而事實上搭飛機或照X 光時，甚至是日常生活起居， 人體都會接收到來自宇宙各方的輻射線，只是劑量多寡的差異而已，若四縣食品的攝取並不會使人體吸收過高劑量的輻射線，根本沒有禁絕的必要。 因此對於「反核食」的通過，教授認為是民眾並沒有想清楚，而將兩個公投同時通過的矛盾歸咎於第九案的支持者。

兩位受訪者同樣傾向反對「反核食」公投，不過相對於王教授只將該公投通過的現象解讀為「民眾沒想清楚」，蔡副執行長則進一步觀察到透過媒體、政黨和地方勢力傳播的「公投小抄」對於本次各個公投案的重要影響，以及對於民眾「鄰避心理」的批評。

七、小結與未來發展

以公投第十六案的結果來看，目前擁核方的倡議與活動是相對成功的，但雙方的論述與倡議仍在持續進行。在能源議題的立場上，反核方持續堅持「非核減煤、發展再生能源」，在公投後仍積極督促政府發展再生能源產業（如離岸風電、太陽能等）。擁核方則是傳出要再發起「重啟核四」公投的消息，也被質疑「養綠」的建設確切該如何前進。其實，能源議題很難有明顯而強烈的「畫面感」做主要的號召，雖然用電需求與民生息息相關，但很多事情需要再多做跟民眾的溝通，特別是捍衛的價值應該如何確立、如何被落實。

能源議題事關複雜，且核能議題還牽涉到資源分配、能源占比的交織性問題；公投只能反映部分議題的公民立場，且公投作為一個統整民眾意見的方式，仍受到大量的懷疑與討論。因此無論是擁核或是反核，都會是一個長久的運動，在未來可能會透過在立院的不同勢力、在公投的其他倡議，而有戰略策略上的變動，施力點也不只局限在公投或其他蒐集多數民意的方式，還包括以政策或是立法來發揮影響。

對於此次公投的反省，筆者認為應先提供一個讓各相關領域學者專家坐下來深度討論的機會，提出數種可行的能源配比方案，尤其是在各種方案資訊兼陳的情況，詳細向民眾說明各種選項之優劣後， 再交由全民公投決定，因為在各種不同發電方式的選擇中，無論是火力發電、核電、太陽能發電或風力發電，每一種現今存在的發電方式都不可避免地有其缺點，而在評價一發電方式的好壞時，應針對每度電價格、穩定供電能力、發電過程及廢棄物造成的污染、建造發電廠及燃料之成本、安全風險等等相關因素進行利益和價值的衡量。

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[註一]集中式電廠是指以傳統大型發電設備，像是核能、火力、燃氣機組集中大量發電，經過輸電、變電、配電流程送電到用戶端。